II SAB/Go 10/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Ewa Siudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi A.Ż. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi, do załatwienia sprawy administracyjnej wszczętej w dniu [...] r. znak: [...], II. w pozostałej części skargę oddala, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 150 zł (słownie: sto pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2006r. A.Ż. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli drugiego komina dymnego wzniesionego na nieruchomości położonej na działce nr ewid. [...], w sąsiedztwie wnioskodawcy, a stanowiącej własność A. i S.K.. Wnioskodawca wskazywał na nieprawidłowe usuwanie dymu z sąsiedniego budynku co powoduje uciążliwości dla niego oraz jego rodziny. W wypadku stwierdzenia braku zezwolenia na budowę komina lub braku możliwości przebudowy go zgodnie ze sztuką budowlaną, wnioskodawca wniósł o nakazanie rozbiórki komina. Powyższy wniosek wpłynął do organu nadzoru budowlanego l instancji w dniu [...] grudnia 2006r. W dniu [...] stycznia 2007r. przedstawiciele organu l instancji przeprowadzili kontrolę komina na nieruchomości stanowiącej własność A. i S.K.. O wynikach przeprowadzonej kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, poinformował A.Ż. w piśmie z dnia [...] stycznia 2007r. Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2002r. nr 75 poz. 690 ze zm.), organ l instancji stwierdził w piśmie, że warunki usytuowania budynku na działce nr [...] zostały zachowane, również wysokość komina nad częścią dachu budynku nie narusza ogólnych przepisów budowlanych i spełnia wymogi budowy kominów. W piśmie z dnia [...] lutego 2007r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, A.Ż. zarzucił organowi niewyjaśnienie okoliczności dotyczących wybudowania oraz funkcjonowania drugiego komina na nieruchomości sąsiedniej. Wnioskodawca stwierdził, że komin wzniesiony został bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, a w postępowaniu tym, wnioskodawca winien być dopuszczony do udziału jako strona postępowania. Nadto wnioskodawca zarzucił, że w projekcie budowlanym nie przewidziano pomieszczenia gospodarczego, w którym zainstalowany jest piec podłączony do spornego komina dymnego. Stawiając powyższe zarzuty, A.Ż. wniósł o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz rozebranie przez inwestora elementów konstrukcyjnych wybudowanych z naruszeniem przepisów prawa. Pismem z dnia [...] lutego 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił A. i S.K. o wszczęciu z dniem [...] lutego 2007r. postępowania administracyjnego w sprawie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę przy budowie budynku jednorodzinnego położonego na działce nrewid. [...]. W piśmie z dnia [...] marca 2007r. skierowanym do A.Ż., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że pismo z dnia 27 grudnia 2006r. zostało potraktowane jako skarga, na którą - po przeprowadzeniu oględzin - została udzielona odpowiedź. Natomiast na skutek pisma z dnia [...] lutego 2007r., do którego dołączono dokumentację budowlaną budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...], zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, w którym A.Ż. nie został uznany za stronę postępowania. A.Ż. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Powołując się na przepis art. 37 k.p.a., strona wniosła o wyznaczenie organowi l instancji terminu do załatwienia sprawy w przedmiocie legalności prowadzonej inwestycji budowlanej na nieruchomości położonej na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność A. i S.K. oraz wydania decyzji dotyczącej samowoli budowlanej, kończącej sprawę co do istoty, nadto strona wniosła o wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu zażalenia skarżący zarzucił, że organ administracyjny bezpodstawnie odmawia mu przyznania praw strony w postępowaniu w sprawie dotyczącym odstępstw od warunków pozwolenia na budowę dotyczącego przedmiotowego budynku jednorodzinnego, nadto - że organ nie zbadał obszaru szkodliwego oddziaływania inwestycji na środowisko, zarzucił opieszałość działań organu administracyjnego, albowiem wedle twierdzeń skarżącego - dopiero po dostarczeniu przez skarżącego dokumentów budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego, oraz podniósł zarzut, że w ustawowym terminie organ nadzoru budowlanego nie zbadał sprawy i nie zakończył jej co do istoty, czyli że nie nakazał rozbiórki samowoli budowlanej, jak również nie powiadomił o przyczynie zwłoki. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2007r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowy 30-dniowy termin do załatwienia sprawy dotyczącej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...], stanowiącego własność A. i S.K.. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził, że sprawa odstępstw od warunków pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego położonego na działce nr ewid. [...], wszczęta zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2007r., nie została zakończona przez wydanie stosownego rozstrzygnięcia, dlatego w sprawie doprowadzenia tejże inwestycji budowlanej do stanu zgodnego z prawem, organ l instancji pozostaje w bezczynności. Nadto, powołując się na treść przepisów art. 28 k.p.a., art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1974r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2003 Nr 207, poz. 2016) organ stwierdził, że w postępowaniu w sprawie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku jednorodzinnego, skarżącemu nie przysługują prawa strony. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] objętego zgłoszeniem inwestora A. i S.K.. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w trakcie budowy wprowadzono zmiany istotne w stosunku do zatwierdzonych projektów i pozwoleń na budowę polegające na odstępstwie od projektu w zakresie wykonania wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania oraz - na urządzeniu pomieszczenia technicznego - kotłowni, gdzie zamontowano piec centralnego ogrzewania na paliwo inne niż wymienione w projekcie. - Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] maja 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 81 c ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1974r. Prawo budowlane nałożył na A. i S.K. obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę wykonanych robót w przedmiotowym budynku w zakresie odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją - pozwoleniem z dnia [...]. 10. 2003r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w trakcie budowy inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tej sytuacji, wobec zakończenia robót budowlanych, zasadnym jest - w ocenie organu - prowadzenie postępowania w celu ustalenia możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. A.Ź. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W skardze skarżący wniósł o nadanie mu statusu strony w postępowaniu, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu, nałożenie obowiązku likwidacji samowoli budowlanej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że organ l instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 12, 15, 28, 35 § 1 i § 2, 73 § 1, 75 § 1, 76 §1, 77 §1, 78 § 1, 80 i 104 k.p.a., naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, naruszenia przepisów art. 2, 7, 78 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżący przytacza argumentacje przemawiającą za przyznaniem mu statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Wedle twierdzeń skarżącego inwestor nie posiada decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania tarasu, rozbudowę kotłowni i budowę drugiego komina, a w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, skarżący winien brać udział na prawach strony. Skarżący zarzucił, że organ błędnie zakwalifikował jego pismo z dnia [...] grudnia 2006r. jako skargę, podczas gdy pismo to ze względu na swoją treść stanowiło wszczęcie postępowania administracyjnego. Dalej skarżący stwierdził, że w postępowaniu zakończonym decyzją o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego stronami są nie tylko inwestor i inne osoby mogące wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością, ale również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, gdyż organ w każdym przypadku winien zbadać czy nowy sposób użytkowania obiektu nie będzie naruszał praw osób trzecich. Zdaniem skarżącego, w sytuacji istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, zachodzi konieczność ustalenia stron postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarga jest bezprzedmiotowa, albowiem w dniu [...] marca 2007r. organ l instancji wydał decyzję - zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania budynku, natomiast postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. - nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy budowlanej w zakresie wykonanych robót stanowiących odstępstwo od projektu budowlanego. Organ wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Terminy załatwiania spraw administracyjnych wynikają z przepisów art. 35 k.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 2 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Początek biegu terminu do załatwienia sprawy w l instancji należy określać według przepisów regulujących zasady wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony, natomiast w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, termin biegnie od daty pierwszej czynności urzędowej, o której powiadomiono stronę. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zawiadomienie strony o zwłoce w załatwieniu sprawy ma charakter czynności procesowej, która wpływa na jej uprawnienie procesowe. Z tego też względu powinna ona mieć formę postanowienia. Obowiązek zawiadomienia strony o wszelkiej zwłoce w załatwieniu sprawy rozciąga się na przypadki zależne od organu administracyjnego, jak również od niego niezależne. Innymi słowy, każde przekroczenie maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy powoduje powstanie obowiązku powiadomienia strony o zaistnieniu zwłoki, wskazania przyczyn zwłoki oraz zakomunikownia stronie nowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ. Przekroczenie przez organ maksymalnych terminów ustawowych, o których mowa w art. 35 k.p.a. i nie zawiadomienie strony - w trybie art. 36 k.p.a. powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Formą zwalczania bezczynności organu administracyjnego jest skarga do sądu administracyjnego, którą można skutecznie wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Skarżący, w trybie art. 37 k.p.a., wniósł zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ II instancji uznał zażalenie za uzasadnione i - na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. -wyznaczył organowi l instancji dodatkowy 30-dniowy termin do załatwienia sprawy dotyczącej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy budynku jednorodzinnego położonego na działce nr [...], licząc od dnia doręczenia postanowienia. A zatem, z treści postanowienia organu II instancji wynika, iż organ ten uznał, że organ l instancji pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, a nadto, że wnoszący zażalenie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowy przedmiotowego budynku jednorodzinnego, albowiem - jak wyżej wykazano, w myśl art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przysługuje stronie postępowania. Należy też wyraźnie wskazać, że bezczynność organu l instancji dotyczy postępowania wszczętego z dniem [...] lutego 2007r. (pismo z dnia [...] lutego 2007r.), co organ II instancji stwierdza w uzasadnieniu postanowienia. W tej sytuacji, pomimo, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania (pismo z dnia [...] lutego 2007r.) nie zostało skierowane do skarżącego, jak również w toku postępowania organ odmawiał mu przymiotu strony w tymże postępowaniu, to jednak skarżący poprzez merytoryczne rozpatrzenie zażalenia na bezczynność organu l instancji formalnie przymiot strony uzyskał. Na marginesie należy zauważyć, że wniosek skarżącego z dnia 27 grudnia 2006r. nie dotyczył sprawy pozwolenia na budowę, lecz rozebrania lub przebudowy komina. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla określenia stron postępowania wyznaczonego zgłoszonym żądaniem. Przepis art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1974r. Prawo budowlane ma zastosowanie do ściśle określonego procesu budowlanego— czyli postępowania na etapie pozwolenia ha budowę, na pozostałych etapach postępowania zastosowanie ma przepis art. 28 k.p.a. Na etapie postępowania wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stronami postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu należy ustalić - stosownie do treści art. 3 pkt 20 ustawy, przy czym wbrew twierdzeniom organu l instancji zawartym w pismach z dnia [...] stycznia 2007r. i [...] marca 2007r. - obszar ten nie jest wyznaczony wyłącznie na podstawie przepisów techniczno - budowlanych, lecz również na podstawie innych przepisów odrębnych, mogących wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu ( przykładowo: przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Warto również w tym miejscu wskazać, że w myśl art. 29 ustawy Prawo budowlane, przebudowa obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem wszczynając postępowanie tym zakresie organ ma obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego, co powinien uczynić kierując się treścią art. 28 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (czyli, że winien ustalić obszar oddziaływania obiektu). Ustalenia organu odnośnie stron postępowania poczynione na etapie " pierwotnej" decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, wobec projektowanych zmian w obiekcie budowlanym, mogą okazać się nieaktualne. Przyjęcie odrębnej koncepcji nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Reasumując, należy stwierdzić, że organ administracyjny winien badać, czy skarżącemu przysługują prawa strony w toczącym się postępowaniu, bez odnoszenia się do ustaleń w postępowaniu o wydanie "pierwotnej" decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyjmując - za organami obydwu instancji - że wszczęcie postępowania nastąpiło z dniem [...] lutego 2007r., należy stwierdzić, że organ l instancji nie załatwił sprawy w terminie oraz w myśl art. 36 k.p.a. nie zawiadomił stron postępowania o przyczynie zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, a zatem pozostał w bezczynności. Organ II instancji uznając zażalenie za zasadne wyznaczył organowi l instancji dodatkowy - 30 dniowy termin do załatwienia sprawy, przy czym jako przedmiot sprawy określił, zgodnie z treścią zawiadomienia o wszczęciu postępowania - doprowadzenie budowy budynku do stanu zgodnego z prawem. Za załatwienie tak określonej sprawy nie można uznać wydanie przez organ l instancji postanowienia z dnia [...] maja 2007r. o nałożeniu na inwestorów obowiązku dostarczenia ekspertyzy budowlanej, albowiem postanowienie wydane w tym trybie, w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane, jest jedynie jednym z etapów postępowania zmierzającego do legalizacji robót budowlanych przeprowadzonych w warunkach samowoli budowlanej. Orzeczeniem kończącym przedmiotową sprawę nie jest również decyzja - sprzeciw nr [...] z dnia [...] marca 2007r., albowiem decyzja ta wydana została na skutek wniosku A. i S.K. o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a zatem nie dotyczy rozpatrywanej sprawy administracyjnej. Postanowienie organu II instancji z dnia [...] maja 2007r. wpłynęło do organu l instancji w dniu [...] maja 2007r., a zatem wyznaczony, dodatkowy termin załatwienia sprawy upływał z dniem [...] czerwca 2007r. Do tejże daty organ administracyjny nie wydał rozstrzygnięcia kończącego sprawę , jak również nie zawiadomił stron postępowania o przyczynie zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Okoliczności powyższe wynikają wprost ze skargi oraz odpowiedzi na skargę. A zatem organ l instancji pozostawał w bezczynności, co oznacza że skarga była uzasadniona. Stosownie do treści art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi. Z poczynionych ustaleń ( k-64 akt sądowych) wynika, że do dnia 19 września nie zapadło orzeczenie kończące postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Wyznaczając 30-dniowy termin do załatwienia sprawy, Sąd kierował się ogólną zasadą szybkiego załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 12 k.p.a.), jak i terminami załatwiania spraw w tym postępowaniu, określonymi w art. 35 k.p.a. Stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracyjny, wyznaczony przez sąd, liczy się od dnia doręczenia akt sprawy administracyjnej temu organowi. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. Wnioski zawarte w punktach 1 i2 skargi podlegały oddaleniu, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.