II SAB/Go 10/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.C., M.C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wykonania robót budowlanych postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] lipca 2008 r. T. i M.C. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o prowadzeniu robót budowlanych przy wykonywaniu przez inwestora A.G. wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr 5 w budynku wielorodzinnym na dz. Nr [...]. W związku z przeprowadzoną przez organ kontrolą postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. PINB nałożył na A.G. obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych z uwagi na fakt, iż roboty budowlane były prowadzone bez nadzoru osoby i budziły uzasadnione wątpliwości co do sposobu ich wykonania. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie A.G. dotyczące prowadzenia robót budowlanych przy wykonywaniu wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr 5 w budynku wielorodzinnym na dz. Nr [...], z uwagi na przedłożenie przez inwestora wymaganej oceny technicznej, z której wynika, że roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo zgodnie z dokumentacją projektową i sztuką budowlaną. W wyniku rozpoznania od w/w/ decyzji odwołania T. i M.C., decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, z uwagi na fakt iż przedłożona przez inwestora ocena techniczna jednocześnie zawiera zalecenia, które według autora oceny należy bezwzględnie wykonać, a zatem postępowanie administracyjne w w/w przedmiocie nie stało się bezprzedmiotowe. Ponadto WINB wskazał na dodatkowe uchybienie organu I instancji polegające na niezapewnieniu stronom udziału na każdym etapie postępowania, gdyż o przeprowadzeniu w sprawie dowodu z oględzin zawiadomiony został tylko inwestor. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. T. i M.C. zwrócili się do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ze skargą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wykonania robót budowlanych. Skarżący domagali się od Sądu wydania polecenia inwestorowi – A.G. odłączenia się od ich rury gazowej i przeniesienia licznika gazowego, podłączenia skarżącym światła na korytarzu, które zostało bezprawnie odcięte. Uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego zostali A.G. i Zakład Usług sp. z o.o., jako podmioty będące stronami toczącego się wcześniej postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przez A.G. robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o oddalenie skargi, przytaczając przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ dodał, iż T. i M.C. nie są stroną w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, gdyż w przedmiotowym budynku wyodrębnionych jest więcej niż siedem lokali mieszkalnych i zgodnie z przepisami o własności lokali stroną postępowania należało uczynić, oprócz inwestora robót budowlanych, wspólnotę mieszkaniową. PINB wskazał, iż w przypadku, gdy prowadzenie robót budowlanych odbywa się na częściach wspólnych budynku, w którym działa wspólnota mieszkaniowa stroną postępowania jest ta wspólnota, reprezentowana w tym przypadku przez J.P. i L.S.-T.. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału każdy ze skarżących wezwany został przez tutejszy Sąd do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi, poprzez nadesłanie dwóch egzemplarzy odpisów skargi poświadczonych za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanych oraz do wykazania w terminie 7 dni wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi poprzez złożenie przez skarżących zażalenia na niezałatwienie sprawy administracyjnej w określonym w art. 35 kpa lub w myśl art. 36 kpa w trybie art. 37 kpa, pod rygorem przyjęcia ze skargę wniesiono bez wyczerpania środków zaskarżenia. Jednocześnie skarżący zostali wezwani do uiszczenia solidarnie wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwania zostały skutecznie doręczone skarżącym w dniu 6 kwietnia 2009 r. (ZPO- k. 22 i23). Skarżący uiścili w w/w terminie wymaganą kwotę 100 zł tytułem wpisu sądowego od skargi. Jednocześnie w dniu 9 kwietnia 2009 r. (data stempla pocztowego – k. 30) skarżący nadesłali do tutejszego Sądu pisma, z których jak podali wynika, że do chwili obecnej PINB nie podjął żadnych działań w przedmiotowej sprawie. Nadesłane przez skarżących pisma stanowią kserokopię dokumentów, których oryginały znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Ponadto skarżący zwrócili się do Sądu o nakazanie uczestnikowi postępowania - A.G. doprowadzenia instalacji gazowej i elektrycznej do poprzedniego stanu. W zakreślonym ustawowo terminie skarżący nie uzupełnili natomiast braku formalnego skargi, nie nadsyłając do tutejszego Sądu wymaganych dwóch egzemplarzy odpisów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało odrzucić z dwóch zasadniczych względów. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga wnoszona do wojewódzkiego sądu administracyjnego podlega kontroli pod względem merytorycznym jedynie w sytuacji, gdy spełnia niezbędne wymogi formalne przewidziane przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.,a. Zgodnie z treścią art. 57 § 1 ppsa, skarga powinna czynić zadość wymaganiom ogólnym przewidzianym dla wszystkich pism procesowych oraz zawierać dodatkowe elementy wskazane w powyższym przepisie, które są charakterystyczne wyłącznie dla skargi. Jednym z wymogów na podstawie przepisu art. 47 p.p.s.a. dotyczącym pism procesowych wnoszonych do Sądu, a więc także skargi, jest obowiązek dołączenia jej odpisów i odpisów załączników dla doręczenia ich stronom postępowania (w tym również uczestnikom postępowania). W przedmiotowej sprawie skarżący nadesłali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę w jednym egzemplarzu. W związku z faktem, że udział w sprawie w charakterze uczestników postępowania biorą także A.G. i Zakład Usług sp. z o.o., koniecznym było złożenie przez skarżących do tutejszego Sądu dwóch dodatkowych egzemplarzy skargi, poza egzemplarzem załączonym do akt, celem doręczenia go w/w uczestnikom. Skarżący w wezwaniu przesłanym przez Sąd poinformowani zostali o takim wymogu wraz pouczeniem o konsekwencjach wynikających z braku dokonania wskazanej czynności. Skarga zawierająca braki formalne, które pomimo wezwania przez Sąd nie zostały przez skarżących uzupełnione w terminie zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. Wezwanie do usunięcia braku formalnego skargi w w/w zakresie skutecznie zostało doręczone skarżącym w dniu 6 kwietnia 2009 r., a zatem termin, w którym byli oni zobligowani do dokonania nałożonego na nich obowiązku upłynął w dniu 14 kwietnia 2009 r. Pomimo upływu zakreślonego terminu skarżący nie usunęli braku formalnego skargi i nie nadesłali wymaganych dwóch egzemplarzy odpisów skargi. W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż przedmiotem skargi na gruncie niniejszej sprawy jest bezczynność organu – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wykonania robót budowlanych. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 p.p.s.a.). W przypadku bezczynności organu w załatwieniu sprawy administracyjnej, zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej k.p.a., środkiem zaskarżenia, który strona winna wyczerpać przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego jest zażalenie. Wskazać należy, iż zażalenie wnoszone na mocy przepisu art. 37 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia odbiegającym w swej konstrukcji od zażaleń unormowanych w przepisach art. 141-144 k.p.a. Przedmiotem tegoż zażalenia jest bowiem nie postanowienie organu ogłoszone lub doręczone stronie, jak ma to miejsce w innych przypadkach, lecz pewien stan faktyczny i prawny istniejący w dacie upływu terminu - niezałatwienie sprawy. Sam więc bezskuteczny upływ tego terminu (art. 35 i 36 k.p.a.) umocowuje stronę do wniesienia zażalenia, w wyniku czego następuje uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia, do którego zażalenie wnoszone jest bezpośrednio. Organ administracji publicznej wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione podejmie czynności określone w art. 37 § 2 lub też, stwierdzając niesłuszność merytoryczną żądania strony, winien udzielić uzasadnionej odpowiedzi, której należy nadać formę postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, póz. 144). Dodać należy, iż zgodnie z treścią art. 17 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewody, są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należało, iż złożenie przez skarżących przedmiotowej skargi winno zostać poprzedzone wniesieniem przez nich zażalenia do organu wyższego stopnia, którym zgodnie z treścią art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skarżący wezwani zostali przez tutejszy Sąd do wykazania w terminie 7 dni wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi z dnia 6 marca 2009 r., poprzez złożenie przez skarżących zażalenia na niezałatwienie sprawy administracyjnej w określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 terminie, w trybie art. 37 § 1 kpa, pod rygorem przyjęcia, że skargę wniesiono bez wyczerpania środków zaskarżenia. Wezwanie odebrane zostało przez skarżących w dniu 6 kwietnia 2009 r., zatem termin do wykonania w/w nakazu upłynął z dniem 14 kwietnia 2009 r. Skarżący w dniu 9 kwietnia 2009 r. nadesłali do tutejszego Sądu kserokopie dokumentów. których oryginały znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, jednakże żaden z nadesłanych dokumentów nie potwierdził złożenia przez skarżących zażalenia do WINB w trybie art. 37 § 1 kpa. Stąd Sąd stwierdził, że przed wniesieniem do tutejszego Sądu przez T. i M.C. skargi na bezczynność PINB w przedmiocie wykonania robót budowlanych, skarżący nie złożyli zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia – WINB. W polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy - w ocenie skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony - zażalenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki. Z tych powodów Sąd uznał, iż złożenie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji publicznej, z pominięciem wniesienia omawianego zażalenia do organu wyższego stopnia czyli WINB jest przedwczesne. Skarga taka, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu przez Sąd bez możliwości merytorycznego zbadania jej zasadności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Stanowisko takie ugruntowane jest w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 17 października 1997r. Nr IV SAB 31/97). Mając na uwadze powyższe okoliczności zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 3 i pkt 6 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.