II SAB/Go 10/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wykonania obiektu budowlanego postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2010r. R.Z., wniosła skargę na "łamanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów ustawy K.p.a., działaniu na szkodę interesu prawnego skarżącej a przez to przeciwko praworządności i przeciwko pogłębianiu zaufania do organu administracji Państwa w piśmie z dnia 2010.12. [...] znak L.Dz. [...], doręczonym w dniu 17.12.2010 jako odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...].12.2010 o sprawdzenie zgodności wybudowanego pawilonu handlowego w [...] na sąsiednich działkach nr [...], przekraczającego elementami budynku (okapami i fundamentami) granicę mojej nieruchomości z decyzjami pozwolenia na budowę nr [...]". Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 26 stycznia 2011r. (k. 21 akt sprawy) strona skarżąca została wezwana do podania czy ww. skarga dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wykonania obiektu budowlanego – pawilonu handlowego, czy też konkretnego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub czynności podjętej przez organ – w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem przyjęcia, że skarga dotyczy wyłącznie bezczynności PINB w powyższym przedmiocie. Ponadto skarżąca została wezwana do podania, jeżeli skarga dotyczy bezczynności, czy przed wniesieniem przedmiotowej skargi złożyła zażalenie w trybie art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego do organu wyższego stopnia, tj. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz do nadesłania kopii tego zażalenia i ewentualnej odpowiedzi udzielonej przez WINB, pod rygorem przyjęcia, że ww. zażalenie nie było wystosowane. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia [...] lutego 2011r. R.Z. przedstawiła swoje stanowisko na temat przebiegu dotychczasowych postępowań toczących się z jej udziałem oraz organów nadzoru budowlanego. W końcowej części przedmiotowego pisma skarżąca oświadczyła, iż "wobec braku zaufania do WINB, który przez brak nadzoru i tolerowania łamania prawa we wszystkich kwestiach", do tego urzędu w tej sprawie się nie zwracała. R.Z. nie skonkretyzowała przy tym czego konkretnie dotyczy jej skarga z dnia [...] grudnia 2010r. Do pisma z dnia [...] lutego 2011r. strona załączyła co prawda kserokopię pisma z dnia [...] marca 2009r. skierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale dotyczyło ono postanowienia z dnia [...] lutego 2009r. znak [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutów z dnia [...] grudnia 2008r. do tytułu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przystępując do rozpoznania sprawy należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, po analizie pisma skarżącej z dnia [...] lutego 2011r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 27 stycznia 2011r. (k. 22 akt sprawy), iż przedmiotem skargi na gruncie niniejszej sprawy jest bezczynność organu – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestii wykonania obiektu budowlanego. W przypadku bezczynności organu w załatwieniu sprawy administracyjnej, zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej k.p.a., środkiem zaskarżenia, który strona winna wyczerpać przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego jest zażalenie. Wskazać należy, iż zażalenie wnoszone na mocy przepisu art. 37 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia odbiegającym w swej konstrukcji od zażaleń unormowanych w przepisach art. 141-144 k.p.a. Przedmiotem tegoż zażalenia jest bowiem nie postanowienie organu ogłoszone lub doręczone stronie, jak ma to miejsce w innych przypadkach, lecz pewien stan faktyczny i prawny istniejący w dacie upływu terminu - niezałatwienie sprawy. Sam więc bezskuteczny upływ tego terminu (art. 35 i 36 k.p.a.) umocowuje stronę do wniesienia zażalenia, w wyniku czego następuje uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia, do którego zażalenie wnoszone jest bezpośrednio. Organ administracji publicznej wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione podejmie czynności określone w art. 37 § 2 lub też, stwierdzając niesłuszność merytoryczną żądania strony, winien udzielić uzasadnionej odpowiedzi, której należy nadać formę postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, poz. 144). Dodać należy, iż organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego są wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego. Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należało, iż złożenie przez skarżącą przedmiotowej skargi winno zostać poprzedzone wniesieniem przez nią zażalenia do organu wyższego stopnia. W przedmiotowej sprawie organem wyższego stopnia jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W niniejszej sprawie na podstawie treści skargi i analizy akt sprawy, w szczególności odpowiedzi strony skarżącej na wezwanie Sądu z dnia 27 stycznia 2011r. Sąd stwierdził, że przed wniesieniem do tutejszego Sądu przez R.Z. skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wykonania obiektu budowlanego, skarżąca nie złożyła zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia –Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy - w ocenie skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego,| co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony - zażalenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki. Mając na uwadze powyższe okoliczności uznać należało, że skarga R.Z. w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż została wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środka zaskarżenia. Stanowisko takie ugruntowane jest w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 17 października 1997r., sygn. akt IV SAB 31/97). Ze wskazanych wyżej powodów Sąd, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.