II SAB/Go 101/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R.M. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Nadleśniczego Nadleśnictwa do rozpoznania wniosku skarżącego R.M. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa na rzecz skarżącego R.M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioskiem złożonym drogą teleinformatyczną (faksem) z dnia [...] września 2018 r. R.M. zwrócił się do Nadleśnictwa o udostępnienie informacji: 1) o liczbie pozyskanego drewna na terenie nadleśnictwa kolejnych latach od roku 2014 do dnia złożenia wniosku, 2) komu zostało przekazane drewno w kolejnych latach, od roku 2014 do dnia złożenia wniosku przez podanie listy odbiorców, 3) przedłożenia skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drzewem w zakresie w jakim odbiorcom drewna nie były osoby fizyczne, 4) zbiorczej informacji, bez ujawniania danych osobowych, ile drewna zostało przekazane osobom fizycznym w poszczególnych latach odpłatnie, a ile nieodpłatnie. W piśmie wskazano, że odpowiedź ma zostać udzielona na numer faksu wskazany w nagłówku pisma. W razie dużej ilości skanów wnioskujący prosił o informację w celu przysłania płyty cd lub pokrycia kosztów tego nośnika. 2. W dniu 1 października 2018 r. R.M., działający przez pełnomocnika wniósł skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa domagając się zobowiązania organu do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] września 2018 r. oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisał treść i sposób wniesienia wniosku oraz to, że nie otrzymał żadnej odpowiedzi od organu. Podkreślił, że był uprawniony do złożenia wniosku drogą elektroniczną, a organ w ustawowym – 14 dniowym terminie wniosku nie rozpatrzył, mimo że go otrzymał. Do skargi dołączył odpis wniosku oraz raportu wysłania faksu. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że skarżący złożył wniosek podając numer faksu bez podania adresu strony. Zdaniem organu podanie tego adresu w skardze umożliwia udzielenie informacji i od dnia złożenia skargi należy liczyć termin do załatwienia wniosku. Do odpowiedzi na skargę dołączono odpis pisma organu do strony z dnia [...] października 2018 r., w którym to organ podaje, że z "konieczności przeprowadzenia analiz niezbędnych do ustalenia czy wniosek ma oparcie w prawie, w szczególności czy mają do niego zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej" ustosunkowanie do wniosku nie jest możliwe i nastąpi to w terminie nie później niż 2 miesięcy od dni złożenia wniosku, nie później, niż do 4 grudnia 2018 r. 4. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę podnosząc, że w świetle utrwalonych poglądów wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wymaga zachowania szczególnej formy, jak i podawania w swej treści adresu wnioskującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 6. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (teks jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 1330, dalej u.d.i.p.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. 7. Żądane we wniosku informacje należy zaliczyć do informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Również adresat wniosku należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa bowiem bardzo szeroko krąg podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej oraz rodzaj tej informacji. Obowiązek zatem udzielenia informacji publicznej przez nadleśniczego nadleśnictwa ciążył na nim jako na kierującym nadleśnictwem, będącym wewnętrzną jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Lasów Państwowych, które z mocy art. 32 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 788) są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wszystkie podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, są obowiązane do udzielania informacji publicznej, będącej w ich posiadaniu. W sprawach o dostęp do informacji publicznej, mającej związek z działalnością państwowych wewnętrznych jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych, powołanych na podstawie odrębnej ustawy o lasach, wszystkie wewnętrzne jednostki organizacyjne Lasów Państwowych, wymienione w art. 32 ustawy o lasach jako należące do stationes fisci Skarbu Państwa, należą też do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Nadleśnictwa są jedną z wewnętrznych jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych z mocy art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o lasach. Zgodnie zaś z art. 35 ustawy o lasach, nadleśniczy kieruje nadleśnictwem oraz reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania. Zatem na nadleśniczym ciąży, co do zasady obowiązek udostępnienia informacji publicznej, której treść bezpośrednio wiązała się z funkcjonowaniem kierowanego przez niego nadleśnictwa, a która to informacja znajduje się w posiadaniu nadleśnictwa, chyba że zachodzą szczególne przesłanki uzasadniające ograniczenie lub odmowę udostępnienia informacji związane albo z koniecznością przetworzenia informacji w celu jej udzielenia albo zaistnieniem w sprawie dóbr i tajemnic prawnie chronionych. Oba jednak przypadki w sprawie nie były przez organ powoływane i rozważane, gdyż odmowa udzielenia informacji publicznej ze względu na chronione dobra lub tajemnicę wymaga formy decyzji administracyjnej (por. art. 5 ust. 1, ust. 2 lub ust. 2a w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), a wykazanie spełnienia przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. 8. Jeśli chodzi o przyczynę, na którą organ powołuje się w odpowiedzi na skargę to świadczy ona o braku wiedzy organu w temacie udostępniania informacji publicznej. Od początku funkcjonowania ustawy nie podlegało wątpliwości, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.). Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane są wyłącznie w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Złożenie zatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a., nie stanowi "podania" w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom k.p.a. Zgodnie z art. art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nadto, przepis art. 10 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Przepis art. 10 u.d.i.p. ustawy nie określa wprost wymagań, w zakresie formy zgłoszenia żądania, a regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. W świetle art. 10 w związku z art. 2 u.d.i.p., złożenie wniosku jest warunkiem realizacji prawa do informacji publicznej. Wniosek ten nie musi przybrać formy pisemnej, zwłaszcza wtedy, gdy dana informacja może być udostępniona niezwłocznie, wówczas forma wniosku może być dowolna, w tym z wykorzystaniem poczty elektronicznej (e-mail) i to nawet bez podpisu, czy tym bardziej podawania adresu strony (jeśli znany jest adres elektroniczny lub numer, na którym ma być udzielona odpowiedź). 9. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej faksem do organu zaktualizowało obowiązek działania, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, i w terminie tam zakreślonym, w czym mieści się również, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., obowiązek wydania decyzji o braku możliwości udostępnienia informacji w żądanej (w części lub całości). Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu z obowiązanego do rozpatrzenia wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej – nie podejmuje stosownej czynności materialno – technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy. We wskazanym terminie organ nie załatwił wniosku przez udzielenie informacji lub odmowę jej udzielenia wyrażoną w odpowiedniej procesowo formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bowiem co do zasady, o czym powiedziano już wyżej, żądane informacje stanowią bez wątpienia informację publiczną (por. wiele orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących udostępnienia informacji publicznej przez nadleśnictwa, w tym wyrok tutejszego sądu wydany w sprawie II SA/Go 1174/17, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). 10. Skoro podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie załatwił do dnia orzekania wniosku strony w formie przewidzianej prawem, ani pozytywnie ani negatywnie, to w punkcie I wyroku należało zawrzeć zobowiązanie, o którym mowa w 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie, zgodnie z nakazem zawartym w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a stwierdził bezczynność organu (pkt. II wyroku). Z mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd miał nadto obowiązek z urzędu ocenić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). W sprawie takiej kwalifikowanej cechy się sąd nie doszukał uznając, że zaniechanie wynika raczej z braku rozeznania co do instytucji informacji publicznej, niż złej woli. Sąd uwzględnił również to, że takiej kwalifikacji nie domagał się skarżący. O kosztach postępowania należnych wygrywającej stronie orzeczono na postawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a,, na które składa się zwrot na rzecz skarżącego kwoty 100 zł wpisu sądowego oraz tzw. koszty przepisane czyli 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.