II SAB/Go 104/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi R.A. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. R.A. wniósł skargę na bezczynność Gminy w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci nagrań z posiedzeń komisji stałych Rady Gminy. Skarżący wniósł stwierdzenie, że Gmina dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu w.w. wniosku oraz o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 7 dni. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lutego zwrócił się do Gminy o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) nagrania z posiedzenia komisji stałych Rady Gminy: komisji budżetu i gospodarki, komisji oświaty i spraw społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r., 2) nagrania z posiedzenia z posiedzenia komisji stałych Rady Gminy: komisji budżetu i gospodarki, komisji oświaty i spraw społecznych z dnia [...] lutego 2021 r. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Gmina udostępniła skarżącemu protokoły z posiedzeń komisji objętych wnioskiem, informując jednocześnie, że nagrania z posiedzeń komisji mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Organ nie wydał decyzji odmownej co do treści i zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnione skarżącemu protokoły z posiedzeń komisji nie są objęte treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia [...] lutego 2021 r. organ udzielił odpowiedzi poprzez udostępnienie protokołów ze wspólnych posiedzeń Komisji Budżetu i Gospodarki oraz Komisji ds. Społecznych i Oświatowych, które odbyły się w dniu [...] stycznia 2021 r. oraz w dniu [...] lutego 2021 r. wraz z informacją, że żądane nagrania nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów prawa. Zgodnie z § 59 i § 60 uchwały nr XXX/226/17 Rady Gminy z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie Statutu Gminy (DZ.U. Woj. Z 2017 r. poz. 854) z posiedzenia komicji sporządza się tylko i wyłącznie protokół, który dostępny jest w Biurze Rady. Statut Gminy nie przewiduje obowiązku nagrywania obrad z posiedzenia komisji. Zatem nagrania o które wnosił skarżący nie stanowią przymiotu oficjalności, a jednie materiał pomocniczy i wewnętrzny służący do sporządzenia protokołu w formie papierowej. Oznacza to, że nagranie nie podlega upublicznieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że obrady komisji są jawne, powołał się przy tym na przepis art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2020 r. poz. 2176, zwana dalej - u.d.i.p.). W ocenie organu zarzut bezczynności nie jest zasadny. Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019.2325 z późn. zm.) zwana dalej p.p.s.a.). Zgodnie z treścią tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przedmiotem skargi była bezczynność Wójta Gminy w udostepnieniu informacji publicznej w postaci nagrań z posiedzeń komisji stałych Rady Gminy jakie odbyły się w dniach [...] stycznia 2021 r. i [...] lutego 2021 r. Na wniosek skarżącego organ przesłał mu protokoły z posiedzeń komisji stałych, wskazując, że nagrania nie stanowią informacji publicznej lecz są jedynie materiałem pomocniczym przy sporządzaniu protokołu. Stanowisko organu ocenić należy jako prawidłowe. Wskazać należy, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna. Przepis ten wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 505/17). Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Należy podkreślić, że omówione powyżej konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej zostało skonkretyzowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z zapisem art. 3 ust. 1 pkt 3 prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Natomiast w myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. formami dostępu do takiej informacji są: wstęp na posiedzenia powyższych organów oraz dostęp do materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Zatem należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej o działalności kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów realizowanej w czasie ich posiedzeń jest zrealizowane w sytuacji, gdy zainteresowany podmiot uzyskuje wiedzę na temat tej działalności w jakikolwiek ze sposobów przewidzianych w ustawie. Oznacza to, że udostępnienie konkretnemu wnioskodawcy informacji, w jednej z form przewidzianych prawem jest zrealizowaniem roszczenia tego wnioskodawcy w tym zakresie i zwalnia organ od obowiązku udostępniania tej samej informacji w innej formie (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 505/17, CBOSA). Innymi słowy udostępnienie nagrań z obrad w przypadku udostępnienie innego źródła informacji publicznej nie jest od organu wymagane. Należy wskazać, że art. 19 u.d.i.p. stanowi, iż "Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 505/17 (CBOSA), wraz z powołanym w nim orzecznictwem, zgodnie z którym z przytaczanego wyżej przepisu wynika wprost, że u.d.i.p. zobowiązuje organy kolegialne, których posiedzenia w myśl art. 18 ust. 1 są jawne i dostępne, do sporządzania protokołów lub stenogramów w ramach realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Z obowiązku sporządzenia protokołu/stenogramu zawierającego informację o przebiegu posiedzenia organ jest zwolniony, o ile sporządzi i udostępni materiały audiowizualne lub teleinformatyczne. Z brzmienia tego przepisu nie wynika jednak obowiązek nagrywania posiedzeń, ani tym bardziej obowiązek ich udostępnienia w przypadku sporządzenia i ujawnienia protokołu posiedzenia. Organ gminy nie został zobowiązany do udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych na gruncie u.d.i.p. Podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są zatem protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. Ustawa nie nakłada zresztą na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej obowiązku nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym. Tak więc adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. Wynika to wprost z brzmienia art. 19 u.d.i.p., który dotyczy organów, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy. Tym bardziej, obowiązku udzielenia wskazanej wyżej informacji w obydwu formach nie można nałożyć na inne kolegialne organy zwłaszcza, że jak wskazano wcześniej ustawa nie nakłada na nie obowiązku rejestrowania obrad w innej formie niż protokół lub stenogram". Podkreślić należy także, że sporządzony zapis dźwięku z posiedzeń komisji stałych sesji Rady Gminy nie posiadał przymiotu oficjalności. Zgodnie bowiem z zapisem § ust. 4 w związku z § 59 i 60 ust. 3 i 4 Statutu Gminy. nagrania z przebiegu sesji mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, służą jedynie do zgromadzenia niezbędnych materiałów do sporządzenia protokołu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty stricte wewnętrzne, pozbawione waloru oficjalności, nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej (por.m.in. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1681/14; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, CBOSA).Takie nagranie stanowi materiał roboczy, który podlega wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13, CBOSA). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżącemu udostępniono pisemne protokoły z przedmiotowych posiedzeń, z tego względu nie mógł skutecznie żądać udostępnienia nagrań z ich przebiegu. Udostępnienie informacji w formie protokołów nastąpiło w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że cel określony w u.d.i.p., za jaki należy uznać umożliwienie zapoznania się z treścią informacji publicznej, został w niniejszej sprawie zrealizowany. Z uwagi na powyższe, wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył przytoczonych powyżej przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.