II SAB/Go 11/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi H.R. i K.R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia: I umorzyć postępowanie, II zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz H.R. i K.R. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem uiszczonego wpisu sądowego oraz na rzecz K.R. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem kosztów przejazdu do sądu. W dniu [...] listopada 2009r. Wójt Gminy, po raz kolejny rozpoznając ponownie sprawę z wniosku H.R. i K.R. wydał decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami [...]. H.R. i K.R., pismem z dnia [...] listopada 2009 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem organu I instancji, odwołanie od decyzji Wójta Gminy. Odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] listopada 2009 r. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. ( znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało strony postępowania, że sprawa wywołana odwołaniem wnioskodawców zostanie załatwiona w terminie późniejszym niż ustawowy, z uwagi na zawisłą przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. sprawę z ich skargi na wcześniejszą kasacyjną decyzję Kolegium, tj. decyzję nr [...] z dnia [...] września 2009 r., uchylającą decyzję Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami [...]. Organ wyjaśnił, iż ewentualne uwzględnienie skargi na jego poprzednią decyzję skutkować będzie koniecznością ponownego rozpatrzenia odwołania od wcześniejszej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2009 r., a tym samym wpłynie na sposób załatwienia sprawy wszczętej przedmiotowym odwołaniem. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. wnioskodawcy, nawiązując do zawiadomienia SKO z dnia [...] grudnia 2009 r. i powołując się na fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w dniu 14 stycznia 2010 r. wyroku oddalającego ich skargę, wnieśli o wskazanie terminu rozpoznania ich odwołania z dnia [...] listopada na decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. W odpowiedzi, udzielonej pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. ( znak: [...]) przez prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśniono, iż w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 stycznia 2009 r. w sprawie II SA/Go 918/09 oddalającym skargę, odwołanie wnioskodawców od decyzji Wójta Gminy Nr [...], rozpatrzone zostanie w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. H. i K.R. wnieśli skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegającą na nierozpatrzeniu wniesionego przez nich odwołania od decyzji nr [...] Wójta Gminy. Skarżący domagali się zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. Wskazując na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wskazywali na dokonaną po raz szósty przez organ I instancji odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez nich inwestycji i na nierozpatrzenie przez Kolegium wniesionego od niej odwołania. Zarzucali, iż Kolegium błędnie interpretuje przepisy art. 35 i 36 Kpa bowiem nieuprawnione jest uzależnianie rozpoznania odwołania najpierw od faktu wydania rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie z ich skargi na poprzednią kasacyjną decyzję tego organu i zwrotu akt administracyjnych, a następnie od uprawomocnienia się tego orzeczenia i zwrotu akt. Ta wadliwa interpretacja skutkuje odsuwaniem w czasie rozpatrzenia ich odwołania od szóstej odmownej decyzji organu I instancji. Podnosili, iż jest to kolejna "prolongata", której dopuszcza się organ odwoławczy, dając tym samym czas organowi I instancji na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadzi do sytuacji, iż inwestycja, której dotyczy ich wniosek będzie z nim sprzecza, a każda kolejna decyzja Wójta prawidłowa. Powoływali się także na wyrok z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 28/08 WSA w Gorzowie Wlkp. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił jednocześnie, iż rozpatrzenie sprawy w instancji odwoławczej będzie możliwe po uprawomocnieniu się wyroku Sądu z dnia 14 stycznia 2010 r. i zwrocie akt administracyjnych przedmiotowej sprawy. W ocenie organu okoliczność ta ma walor obiektywny i niezależny od organu, zatem nie można uznać, iż w sprawie zachodzi zarzucana bezczynność w załatwieniu odwołania skarżących. Pismem procesowym z dnia [...] maja 2010 r. , nadesłanym w dniu 11 maja, wskazując na potrzebę uzupełnienia akt administracyjnych sprawy, SKO przesłało w załączeniu odpis swej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Decyzją tą , wydana w wyniku rozpoznania odwołania skarżących z dnia [...] listopada 2009r., Kolegium uchyliło zaskarżoną nim decyzję Wójta Gminy nr [...] i umorzyło postępowanie w sprawie. Na rozprawie w dniu 13 maja skarżący K.R., podtrzymał skargę wywodząc, iż w dacie jej złożenia organ pozostawał w bezczynności. Pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o oddalenie skargi z argumentacją przedstawioną w odpowiedzi na nią. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako: ppsa ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje nie tylko orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w powołanym przepisie, ale również w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi pozostawała bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie dotyczącej rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji wydanej przez Wójta Gminy odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez nich inwestycji. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi w kontekście wymogu możliwości jej wniesienia po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeśli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa) sąd uznał, iż skarga H. i K.R. spełniała ten i pozostałe wymogi formalne. Wprawdzie bowiem skarga nie została poprzedzona wniesieniem zażalenia w trybie art. 37 Kpa, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ppsa) to wskazania wymaga, iż w przypadku skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego, strona nie ma obowiązku uprzedniego składania zażalenia na bezczynność organu ani wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawie I OSK 480/06 (opubl. LEX nr 188512) i Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni to stanowisko. Nie budzi również żadnych wątpliwości, iż skarga na bezczynność Kolegium złożona została przez skarżących po upływie terminu załatwienia sprawy (rozpatrzenia odwołania) o jakim mowa w art. 35 Kpa tj. terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się wyłącznie do sprawdzenia czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostawało, iż w dacie wniesienia skargi przez skarżących ([...] lutego 2010r.) SKO nie rozpoznało ich odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] Wójta Gminy. Po wniesieniu skargi stan faktyczny sprawy uległ zmianie. W dniu [...] maja 2010 roku Kolegium wydało bowiem decyzję nr [...], którą rozstrzygnęło sprawę wywołaną odwołaniem skarżących z dnia [...] listopada 2010 r. Okoliczność ta miała decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy wywołanej skargą na bezczynność. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. w sprawie I OPS 6/08 w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Stosownie zaś do tego przepisu sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu (skarżący skutecznie cofnął skargę; w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania). Wskazać bowiem należy, iż w przypadku gdy po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji, organ ten wyda akt lub podejmie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe. Podstawę do uznania postępowania za bezprzedmiotowe daje treść art. 149 ppsa, który stanowi, że uwzględniając skargę na bezczynność organu sąd władny jest jedynie do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub podjęcia określonej czynności. Jeżeli zatem jeszcze w toku postępowania sądowego organ wydał akt lub dokonał czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, skutkiem czego w bezczynności już nie pozostaje, sąd nie może zastosować rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 149 pppsa. Konsekwencją ustania bezczynności organu po wniesieniu skargi jest bezprzedmiotowość postępowania sądowego, co stwarza podstawę do jego umorzenia. Z przepisu art. 149 ppsa wynika zatem a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania ( por. wyr. NSA z 16 marca 2000 r., I SAB 201/99 - niepubl.). Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sadowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3. Nie ma zatem w takiej sytuacji podstaw do oddalenia skargi, ponieważ powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność. Oznacza to, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli (art. 54 § 3 ppsa), sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku bowiem już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołuje pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. Nie ma wówczas żadnych innych powodów, które najogólniej rzecz ujmując - jest orzeczeniem stwierdzającym, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny. Takie orzeczenie będzie niezrozumiałe dla skarżącego, który przecież zasadnie żądał od sądu administracyjnego ochrony, osiągnął zamierzony cel na skutek skorzystania z przysługującego mu środka prawnego, bo organ, którego bezczynność zaskarżono, w całości uwzględnił skargę. Uwzględnienie skargi przez organ wywołuje także ten skutek, że skarga została przez organ rozpoznana, a więc sąd nie może tej samej skargi rozpoznać ponownie. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należało, iż fakt wydania, w trybie autokontroli, przez SKO w dniu [...] maja 2010 r. decyzji nr [...] uczynił postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą H. i K.R. na bezczynność bezprzedmiotowym, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 163 § 1 pkt 3 ppsa ( pkt I postanowienia ). Konsekwencją umorzenia postępowania ze wskazanej przyczyny było rozstrzygnięcie o kosztach podjęte na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 ppsa ( pkt II postanowienia ).