II SAB/Go 122/17

Dnia 30 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I.S. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wykonania obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., I.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę, która po podjęciu przez ten sąd szeregu ustaleń i czynności wyjaśniających oraz sprecyzowaniu przez stronę skarżącą (m.in. pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017 r., k. 27) została zakwalifikowana jako wniesiona na bezczynność: Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...], Administracji Domów Mieszkalnych nr [...], Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej, a także Prezydenta Miasta (skarżąca podała bowiem, iż skargę wniosła m.in. przeciwko Urzędowi Miasta, czyli strukturze organizacyjnej stanowiącej aparat pomocniczy organu – Prezydenta Miasta) w przedmiocie wykonania obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym oficyny budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki o numerze ewid. [...], położonego przy ul. [...]. Skargi te zostały rozdzielone i zarejestrowane pod odrębnymi numerami, przy czym w niniejszej sprawie przedmiot rozpoznania stanowi skarga wniesiona przeciwko Prezydentowi Miasta w podanym wyżej przedmiocie. Z poczynionych ustaleń wynika, iż decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] (k. 36 akt sądowych), zmienioną następnie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. o tym samym numerze (k. 34), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym oficyny tego budynku i wykonania do dnia 31 grudnia 2016 r. wskazanych w tej decyzji robót budowlanych. Jak wynika z treści decyzji, stroną tego postępowania i adresatem obowiązku sformułowanego w omawianym rozstrzygnięciu była Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...]. Ponadto decyzję tę przesłano "do wiadomości" Administracji Domów Mieszkalnych nr [...] oraz Urzędowi Miasta [...], Wydziałowi Urbanistyki i Architektury. I.S. w skardze oraz piśmie uzupełniającym oświadczyła, iż jej skarga dotyczy niewykonania obowiązków (zaleceń pokontrolnych) wynikających z powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podała również, iż jest najemcą lokalu mieszkalnego stanowiącego własność Miasta. Wniosła o zobowiązanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podmiotów, przeciwko którym skarga została skierowana (m.in. Prezydenta Miasta) do wykonania obowiązków wynikających z powyższej decyzji, a także o ustanowienie zarządu przymusowego dla Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...]. Prezydent Miasta nie sformułował w odpowiedzi na skargę żadnego wniosku procesowego, kierując argumentację zawartą w tej odpowiedzi bezpośrednio do skarżącej. Z treści tego pisma wynika jednakże, iż zdaniem Prezydenta skarga I.S. jest bezzasadna. Z treści odpowiedzi wynika nadto, iż nieruchomość gruntowa przy ul. [...] zabudowana jest dwoma budynkami mieszkalnymi, przy czym Miasto jest jednym ze współwłaścicieli tej nieruchomości. Do reprezentowania Miasta upoważniony jest na podstawie pełnomocnictwa Dyrektor Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej. Obowiązki w zakresie stanu technicznego budynku nałożone decyzją PINB z dnia [...] września 2015 r. nr [...] zostały częściowo wykonane w 2016 r., jednakże wykonanie wszystkich nakazanych prac remontowych nie było możliwe w wyznaczonym terminie z uwagi na brak środków finansowych. Naprawę odspojonych i odparzonych tynków na elewacji budynku oficyny przesunięto do wykonania łącznie z termomodernizacją budynku, którą Wspólnota Mieszkaniowa zobowiązała się wykonać do końca 2017 r. Sprawę stanu technicznego budynku prowadzi PINB, który jest organem właściwym do rozstrzygania tego typu spraw, wobec czego skargi na bezczynność czy przewlekłe wykonywanie nałożonych obowiązków należy zdaniem Prezydenta kierować do tego właśnie organu. Co do podnoszonej przez skarżącą kwestii przedostawania się spalin gazowych do jej lokalu mieszkalnego, Prezydent oświadczył, iż kwestię tę uznaje za wyjaśnioną wcześniejszym pismem z dnia [...] października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Skarga jest bowiem dopuszczalna wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do zakresu właściwości sądu administracyjnego, została wniesiona przez uprawniony podmiot oraz przeciwko podmiotowi, którego działalność (ewentualnie bezczynność lub przewlekłość) w zakresie objętym przedmiotem sprawy została poddana kontroli sądowej, spełnia wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Z analizy akt sprawy, w tym w szczególności skargi I.S. z dnia [...] czerwca 2017 r. i pisma skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017 r. wynika, że domaga się ona w niniejszym postępowaniu zobowiązania w drodze sądowego orzeczenia Prezydenta Miasta do wykonania nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] (zmienioną następnie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. o tym samym numerze) na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] obowiązku polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego oficyny budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki o numerze ewid. [...] i wykonania do dnia 31 grudnia 2016 r. wskazanych w tej decyzji robót budowalnych, zwłaszcza (jak wynika z wywodów skargi) w zakresie przemurowania głowic kominowych oraz naprawienia odspojonych i odparzonych tynków na elewacjach. Wskazać przy tym należy, iż w myśl art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.) wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Zatem adresatem wskazanej wyżej decyzji PINB z dnia [...] września 2015 r. nr [...], a więc podmiotem, wobec którego obowiązek nałożony tym rozstrzygnięciem został sformułowany, była Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...], którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład tej nieruchomości. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych został co do zasady określony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. W myśl tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei w myśl art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przechodząc do omówienia przyczyn niedopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi należy po pierwsze zwrócić uwagę, iż skarga została wniesiona przeciwko podmiotowi, który w decyzji PINB dnia [...] września 2015 r. nr [...] nie został wskazany jako strona. Stronami stosunku administracyjnoprawnego, w ramach którego został nałożony obowiązek wyrażony we wspomnianej decyzji, są bowiem PINB – występujący tu w roli organu administracyjnego oraz Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] (tworzona przez ogół właścicieli lokali wyodrębnionych w tym budynku) – jako podmiot, wobec którego obowiązek ten został sformułowany. Natomiast Miasto (jak wynika z akt sprawy) jest jednym ze współwłaścicieli tej nieruchomości wspólnej i właścicielem co najmniej jednego lokalu mieszkalnego, a więc jest jednym z podmiotów tworzących tę wspólnotę mieszkaniową. Tymczasem członek wspólnoty mieszkaniowej nie może wystąpić w postępowaniu sądowoadministracyjnym w roli organu w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Wynika to z faktu, iż żadnemu z członków wspólnoty mieszkaniowej (nawet jeśli jest to gmina) nie przysługują wobec innych członków tej wspólnoty kompetencje do regulowania we władczy sposób sytuacji prawnej innych członków tej wspólnoty mieszkaniowej. Stosunki wewnętrzne w ramach wspólnoty mieszkaniowej oparte są bowiem na zasadzie prawnej równorzędności podmiotów, zaś ewentualna przewaga jednego członka wspólnoty nad innymi (faktyczna, nie prawna) może wynikać jedynie z faktu większego udziału we własności nieruchomości wspólnej – jednakże jest to już zagadnienie poboczne, ściśle związane z prawem cywilnym, nie administracyjnym. Podobnie sytuacja przedstawia się w stosunkach pomiędzy właścicielem lokalu a najemcą (skarżąca podała bowiem w skardze, iż jest najemcą lokalu stanowiącego własność Miasta). Zakres uprawnień właściciela lokalu jest oczywiście nieporównanie wyższy niż zakres uprawnień najemcy, jednakże właściciel (nawet jeśli jest to gmina) nie ma co do zasady żadnych kompetencji do regulowania w sposób władczy, przy pomocy środków administracyjnych, sytuacji prawnej najemcy lokalu – ewentualne spory pomiędzy nimi rozstrzygane są na drodze postępowania cywilnego. Powyższa argumentacja wskazuje zatem, iż skarga została wniesiona przeciwko podmiotowi nie występującemu w rozpatrywanej sprawie w roli organu administracyjnego, co przesądza o niedopuszczalności skargi. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż z bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiotem jest bezczynność organów w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów administracji publicznej przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a) oraz w sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., jak również wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi, co wynika z treści art. 3 § 3 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 496/08). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie bezczynność zarzucana przez skarżącą Prezydentowi dotyczy wzajemnych stosunków prawnych pomiędzy jednym z właścicieli tworzących wspólnotę mieszkaniową i zarazem właścicielem lokalu mieszkalnego, a najemcą tego lokalu. Jak już wyżej wspomniano, nie są to relacje z zakresu prawa administracyjnego, lecz z zakresu prawa cywilnego, oparte na prawnej równorzędności stron. W relacjach tego rodzaju nie wydaje się co do zasady decyzji ani innych aktów administracyjnych, regulujących we władczy sposób sytuację prawną członka wspólnoty mieszkaniowej czy też najemcy lokalu. W konsekwencji, w zakresie dotyczącym wzajemnych stosunków prawnych pomiędzy tego rodzaju podmiotami, nie ma możliwości skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś rozstrzyganie sporów pomiędzy nimi należy do zakresu właściwości sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jedną z podstaw odrzucenia skargi jest okoliczność, iż sprawa nie należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych. Ponadto niezależnie od okoliczności niniejszej sprawy należy wspomnieć, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) w rozdziale 8 przyznaje określony zakres kompetencji i zadań organom nadzoru budowlanego oraz organom administracji architektoniczno-budowlanej (do tych ostatnich należy m.in. w zakresie zadań z zakresu administracji rządowej Prezydent Miasta), jednakże obowiązujące przepisy prawa nie przewidują takiej możliwości, aby na gruncie sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne, w którym w roli organu wystąpiłby organ administracji architektoniczno-budowlanej i to jeszcze w sytuacji, gdy stroną w sprawie prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego był zupełnie inny podmiot (wspólnota mieszkaniowa). W świetle powyższych okoliczności skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła zostać rozpoznana pod względem merytorycznym i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu.