II SAB/Go 124/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K.S. na bezczynność Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. K.S. zwróciła się do Zarządu Rodzinnych Ogródków Działkowych [...] o udostępnienie następujących informacji publicznych: 1. Rozliczeń finansowych za lata 2015 – 2018 dotyczących funkcjonowania ROD, 2. Wszystkich rozliczeń finansowych w części przypadających na działkę nr 23, art. 33 pkt 1-5 i inne ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, 3. Decyzje ZUS zobowiązujące ROD do zapłaty zaległych składek z tytułu ubezpieczenia społecznego w związku z przeprowadzona kontrolą za lata 2003 -2014, 4. Podanie kwot i konta z którego dokonano łącznej zapłaty na podstawie wydanych decyzji ZUS a. zaległych składek, b. z tytułu odsetek, c. z tytułu kosztów sądowych. Jako podstawę skierowania wniosku o udostępnienie informacji wnioskodawczyni wskazała ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na powyższy wniosek o udzielenie informacji publicznej Polski Związek Działkowców Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] (dalej Zarząd ROD) odpowiedział K.S. pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Zarząd ROD wskazał, że w świetle przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (DZ.U. z 2014 r. poz. 40 ) – dalej ustawa, inne są uprawnienia i obowiązki członka Polskiego Związku Działkowców (dalej PZD) i działkowca, który nie jest członkiem PZD. Co roku odbywają się Walne Zebrania, na którym przedstawiane są sprawozdania finansowe za rok rozliczeniowy i podejmowane są uchwały obowiązujące wszystkich użytkowników działek ROD. Zarząd ROD wskazał, że ponieważ wnioskodawczyni nie jest członkiem PZD, w związku z tym nie może brać udziału w Walnych Zebraniach. Zarząd ROD zapewnia działkowcom możliwość realizacji dyspozycji art. 33 ustawy poprzez wywieszenie na tablicach informacyjnych wszelkich informacji w tym zakresie oraz zamieszcza harmonogram pełnionych dyżurów w biurze ROD, gdzie można uzyskać prawem dozwolone informacje. Jak co roku wywieszane są na wszystkich siedmiu tablicach uchwały uchwalane przez Walne Zebranie, w tym uchwała o opłatach ogrodowych dotycząca każdego działkowca, który jest obowiązany uczestniczyć w pokrywaniu kosztów funkcjonowania ROD w częściach przypadających na jego działkę. Jak co roku uchwała określa wysokość opłat, sposób ich wyliczenia oraz termin uiszczenia. Dodatkowo na tablicach znajduje się szczegółowy wykaz opłat ogrodowych, z którymi każdy działkowiec ma prawo się zapoznać, a oprócz danych wynikających z uchwały wykaz zawiera np. odsetki za opóźnienie czy opłatę za wezwanie. Na koniec Zarząd ROD wskazał, że ROD [...] nie korzysta z dofinansowania ze Skarbu Państwa, a także instytucji publicznych i samorządowych. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. K.S. wniosła skargę na bezczynność Polskiego związku Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy [...] w udostępnieniu informacji publicznej. W ocenie skarżącej stanowisko Zarządu ROD wyrażone w piśmie z dnia [...] litego 2019 r. jest błędne. Podniosła, że na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy ROD mogą otrzymywać dotacje celowe, co uzasadnia stanowisko, że Polski Związek Działkowców oraz Rodzinne Ogrody Działkowe są podmiotami dysponującymi majątkiem publicznym i należą do kręgu podmiotów objętych przepisem ar. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Na poparcie prezentowanego stanowiska skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowe. Zdaniem skarżącej sama możliwość uzyskania dotacji powoduje, ze podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę zarząd ROD wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. Organ wskazał ponadto, że prze Sądem Rejonowym toczyło się postępowanie w sprawie [...] przeciwko skarżącej oraz jej małżonkowi o zapłatę należności związanych z funkcjonowaniem ogrodu. W toku postępowania do akt sprawy zostały przedłożone dokumenty – a tym samym skarżącej - w tym uchwała określająca wysokość opłat ogrodowych związanych z funkcjonowaniem ROD. Zdaniem organu żądane decyzje ZUS i informacje na temat kwot zaległych składek nie stanowią informacji publicznej, zostały one wydane wobec konkretnych osób. Art. 50 ust. 3, 4, i 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi o tym, którym podmiotom mogą być udzielane informacje o danych zgromadzonych na koncie ubezpieczonego i na koncie płatnika składek. Ustawowo uregulowany sposób udostępniania danych o doprowadzonych składkach do sytemu ubezpieczeń społecznych w powiązaniu z faktem, ze konto ubezpieczonego zawiera dane o konkretnym indywidulanym stosunku z zakresu ubezpieczenia społecznego – wskazują, że informacją jaką dysponuje ZUS w tym zakresie nie ma charakteru informacji publicznej. W konsekwencji nie można również uznać za informacje publiczną informacji o zaległościach na indywidulanym koncie oraz sposobach regulowania zadłużenia. Z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że tylko enumeratywnie wymienione podmioty mogą zapoznać się z takimi informacjami bez zgody ubezpieczonego i płatnika składek. A zatem dysponentem powyższych informacji jest ubezpieczony i płatnik składek, a wyłączone są z możliwości uzyskania takiej informacji osoby trzecie, podmioty i instytucje niewymienione w art. 50 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Informacja o konkretnych działaniach dotyczących składek i zadłużenia indywidualnego podmiotu jest informacją o sytuacji ubezpieczeniowej ubezpieczonego i płatnika. W toku procesu przed Sądem Rejonowym w sprawie [...] ROD [...] został zobowiązany do przedłożenia do akt decyzji ZUS. Przedłożone zostały kserokopie decyzji dotyczące członków funkcyjnych ROD oraz osób nie będących osobami funkcyjnymi. W tej sytuacji skarżąca miała możliwość uzyskania informacji w zakresie decyzji ZUS. Na koniec organ podał nr konta bankowego ROD [...] oraz wskazał, że nr konta został zamieszczony na tablicy ogłoszeń, nadto podawany jest skarżącej w corocznym rozliczeniu kosztów zużycia energii elektrycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r.,poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, natomiast kontrola tej działalności, w myśl § 2 pkt 8 tego przepisu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub 4a. Jednocześnie, w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać należy, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie braku działania organu, polegającego na niezałatwianiu w terminie sprawy, do którego był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, np. do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62-63). W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udzielenia odpowiedzi na wniosek, złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zacytowany w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Zarząd ROD odmówił skarżącej udzielenia wnioskowanych informacji twierdząc, że nie mają one charakteru informacji publicznej, nadto skarżącej umożliwiono zapoznanie się żądanymi informacjami w innej, ustawowo określonej formie. W ocenie Sądu stanowisko prezentowane przez organ w niniejszej sprawie nie narusza przepisów prawa, dlatego należy ocenić jako prawidłowe. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje zagadnienie dostępu do tej informacji, określa zarówno jej zakres podmiotowy (wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku - art. 4 ust. 1), jak i przedmiotowy (art. 1 ust. 1 w związku z art. 6) oraz procedurę i tryb jej udostępniania (art. 7). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Poza wymienionymi podmiotami, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (tekst jedn.: Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, ale obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Dodatkowo, wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej nie należy wyłącznie do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak na przykład samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne (por E. Ochendowski - Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1999 r.). W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej" i cechuje je powszechność oraz użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/2010 i z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1858/13, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS"). Mając na uwadze powyższe należy zaakcentować, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Takim podmiotem, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie również Polski Związek Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że Polski Związek Działkowców (dalej w skrócie: "PZD"), zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, dalej: "ustawa"), a także Statutem Stowarzyszenia ogrodowego Polskiego Związku Działkowców, uchwalonym przez XII Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu 2 lipca 2015 r. z późn. zm. wprowadzonymi przez XIII Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu 9 grudnia 2017 r. (tekst jednolity zarejestrowany w KRS w dniu 23 lutego 2018 r.), realizuje cele użyteczności publicznej, nadto gospodaruje na gruntach, które uzyskał od Skarbu Państwa lub gminy oraz stowarzyszeń ogrodowych (art. 7 ustawy). Rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (por. art. 4 ustawy). Na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego tworzą warunki dla rozwoju. Nadto, jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na realizację celu określonego w ust. 1. Samo stowarzyszenie ogrodowe, prowadzące działalność na obszarze danej gminy, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, może otrzymywać dotację celową z budżetu tej gminy, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Dotacja, o której mowa w ust. 1, ma służyć realizacji celu publicznego, związanego z zadaniem gminy, o którym mowa w art. 6 ust. 1, i może być przeznaczona w szczególności na budowę lub modernizację infrastruktury ogrodowej, jeżeli wpłynie to na poprawę warunków do korzystania z przez działkowców, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do tego. Z treści Statutu PZD wynika, że jest to ogólnopolskie stowarzyszenie ogrodowe, powołane do zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych oraz reprezentacji i obrony interesów swoich członków, które działa na podstawie przywołanej już wcześniej ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach i Statutu PZD. Rodzinny ogród działkowy, jest podstawową jednostką organizacyjną PZD (§ 53 Statutu) i posiada organy, którymi jest walne zebranie (konferencja delegatów), zarząd, komisja rewizyjna (§ 56 i nast. Statutu). Zarząd prowadzi sprawy i reprezentuje PZD, w tym prowadzi sprawy polegające na realizacji zadań koniecznych do zapewnienia bieżącego funkcjonowania (sprawy zwykłego zarządu), a w szczególności realizuje obowiązki wynikające z prawa powszechnie obowiązującego (§ 69 i 72 Statutu). Zdaniem składu orzekającego jednym z takich obowiązków zarządu jest udostępnienie informacji publicznej oraz udzielenie odpowiedzi na wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawierający pytania i poruszający zagadnienia związane z wydatkowaniem środków publicznych. W tym stanie rzeczy należało ocenić, czy żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać przy tym należy, że organ który spełnia przesłanki z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i jest przez to zobowiązany do udzielenia informacji winien załatwić konkretny wniosek poprzez udzielenie żądanej informacji jedynie w sytuacji gdy ma ona walor informacji publicznej Na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Wskazać w tym miejscu należy, że majątek Polskiego Związku Działkowców powstaje głównie ze składek członkowskich i opłat ogrodowych. Stowarzyszenie ogrodowe, prowadzące ROD może otrzymywać dotacje celowe (o czym wyżej). Podkreślenia wymaga, że Polski Związek Działkowców jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale tylko w takim zakresie w jakim dysonuje środkami publicznymi, a więc wyłącznie w zakresie rozliczenia dofinansowania dotacji lub wykonywania zadań zleconych z udziałem środków publicznych (por. wyroki NSA sygn. akt I OSK 1455/13, I OSK 2564/16). Z akt sprawy wynika, że w latach 2015 – 2018 PZD ROD [...] nie korzystały z dotacji ze środków publicznych. W tej sytuacji rozliczenia finansowe za lata 2015 – 2018, o które zwróciła się skarżąca w swoim wniosku z [...] lutego 2019 r. nie mogą dotyczyć majątku publicznego – w rozumieniu art. 6ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w treści art. 33 ustawy, który reguluje kwestię partycypowania działkowca w kosztach funkcjonowania ROD (ust. 1), elementów, które składają się na koszty funkcjonowania ROD (ust. 2), udzielania działkowcom informacji finansowej dotyczącej prowadzenia ROD za poprzedni rok ( ust. 3 i 4). Z treści wskazanego przepisu należy wywieżć (a contrario), że dopiero uzyskanie dotacji ze środków publicznych powoduje konieczność rozliczenia ich w sprawozdaniu rocznym funkcjonowania ROD. Wskazać również trzeba, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są przepisami szczególnymi w stosunku do innych ustaw ( art. 1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1455/13, w tym znaczeniu możliwość skorzystania z innej drogi ma pierwszeństwo. Mając zatem na uwadze treść art. 33 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z którym raz w roku, nie później niż do dnia 1 lipca, stowarzyszenie ogrodowe przedstawia działkowcom informację finansową na temat prowadzenia ROD za poprzedni rok, oraz biorąc pod uwagę twierdzenia organu, iż strona mogła zapoznać się ze wskazanymi dokumentami, należy stwierdzić, że dostęp do żądanych informacji został skarżącej zapewniony, a uruchomienie trybu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie było konieczne. Decyzje ZUS, o które zwróciła się skarżąca, stanowią dokument urzędowy, ale nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ich udostępnienie w trybie wymienionej ustawy nie było dopuszczalne. Wskazać przy tym należy, że dane które skarżąca zamierzała uzyskać poprzez dostęp do tych dokumentów (czyli – z jakich środków zapłacone zostały koszty sądowe i odsetki z tytułu nieoskładkowania umów o dzieło zawartych przez Zarząd) winny zostać ujęte w sprawozdaniu finansowym dotyczącym prowadzenia ROD (art. 33 ustawy). Istotne jest również, że jak wynika z akt sprawy skarżąca miała dostęp do tychże dokumentów, bowiem stanowiły one dowód w sprawie rozpatrywanej przez Sąd Rejowy sygn. akt [...], w którym skarżąca była stroną postępowania. W tych okolicznościach sprawy stwierdzić należy, że Zarząd ROD nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2019 r., którego wpływ do organu nastąpił w dniu 14 lutego 2019 r. W sytuacji bowiem gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej organ winien odmówić jej udzielenia, przy czym obowiązuje go termin 14 dni od daty otrzymania wniosku, a formą załatwienia wniosku jest w takim przypadku zwykłe pismo. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Zarząd ROD odmówił skarżącej udzielenia informacji. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., została oddalona.