II SAB/Go 128/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpatrzenia w całości wniosku skarżącej – M.M. z dnia [...]r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, iż Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrz Miasta na rzecz skarżącej – M.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2022 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, M.M. zwróciła się do Burmistrza Miasta o udostępnienie informacji publicznej w postaci pism G.G., w których zwrócił się on o podanie zakresu czynności M.M. w okresie pełnienia przez nią funkcji Naczelnika Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta, a także udzielonej przez organ odpowiedzi. Burmistrz Miasta wraz z pismem nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. przesłał M.M. pocztą elektroniczną skan skierowanej do G.G. - w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, zwanej dalej u.d.i.p.) - odpowiedzi z dnia 4 lipca 2022 r., w której m.in. poinformowano wnioskodawcę o okresie zatrudnienia M.M. na stanowisku Naczelnika Wydziału Inwestycji i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Miasta, jak również odniesiono się do zakresu jej ówczesnych obowiązków. W e-mailu z dnia [...] lipca 2022 r. M.M. zwróciła się do organu o uzupełnienie przesłanej informacji o brakujący wniosek G.G.. Burmistrz Miasta, powołując się na dyspozycję art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwał wnioskującą pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. do wykazania interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem przedmiotowego wniosku. Dnia 7 grudnia 2022 r. M.M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta, w której podkreśliła, iż organ nie udzielił jej pełnej odpowiedzi na złożony w dniu 12 lipca 2022 r. wniosek, zaś po naruszeniu terminu do udzielenia informacji wystosował do niej naruszające prawo - odnoszące się do informacji przetworzonej - wezwanie do wykazania interesu publicznego, gdy tymczasem jej wniosek nie dotyczył informacji wymagającej przetworzenia. W konsekwencji, do dnia wniesienia skargi Burmistrz nie udzielił skarżącej żądanej informacji. Skarżąca wyraziła także wątpliwości dotyczące prawidłowości rozpoznawania wniosku G.G. (posługującego się pocztą służbową Urzędu Wojewódzkiego i swym stanowiskiem służbowym) w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta wyjaśnił, że wezwanie do wykazania interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem M.M. informacji wynikało z faktu, że żądane pismo nie stanowiło dokumentu wytworzonego przez organ, do którego skierowano wniosek. Organ zwrócił uwagę na brak odpowiedzi M.M. na wystosowane wezwanie, a końcowo podkreślił, że wnioskowanie wyłącznie na użytek prywatny o dokument, który wpłynął do Urzędu Miasta w innym postępowaniu, stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej i jest sprzeczne z istotą przepisów mających służyć jawności życia publicznego i kontroli władzy publicznej. W piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. skarżąca podniosła, iż organ niekonsekwentnie udzielił informacji przetworzonej na prywatny wniosek G.G., prawdopodobnie bez uprzedniego wzywania wnioskodawcy do wykazania interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem mu takowych informacji. Skarżąca wskazała, iż prawo do informacji publicznej nie ogranicza się wyłącznie do informacji wykorzystywanych w celach publicznych, lecz służyć ma także kontroli podejmowanej przez obywateli na skutek uzyskania informacji o błędnym działaniu organów, które - w ocenie M.M. - miało miejsce również w sprawie zainicjowanej wnioskiem G.G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej p.p.s.a.), obejmuje również bezczynność organów. W przypadku tego rodzaju skarg ocenie sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo czasie. Przedmiotem rozpoznawanej w sprawie skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie rozpatrzenia wniosku M.M. z dnia [...] lipca 2022 r. złożonego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem organu, do którego wniosek w tym trybie został wystosowanyjest podjęcie następujących działań: udzielenie informacji publicznej, gdy podmiot jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformowanie wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazanie, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformowanie strony, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmowaw drodze decyzji udostępnienia informacji lub umorzenie postępowania, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., bądź wydanie decyzji odmownej z uwagi na niespełnienie przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Działań tych organ zobligowany jest dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż to na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań sąd skargę oddala, w przypadku zaś odpowiedzi negatywnej zobowiązuje adresata do załatwienia wniosku, nie wskazując jednakże w jaki sposób ma to zostać dokonane (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż przedstawionych powyżej, dopuszczalnych form rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie zabrakło w odniesieniu do tej części wniosku M.M., w której zwracała się do Burmistrza Miasta o udostępnienie pisma (pism) G.G., w których wnioskował on o informacje związane z zajmowaniem przez M.M. stanowiska Naczelnika Wydziału Inwestycji i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Miasta. Podkreślenia wymaga, że również udzielenie informacji niepełnej, a tylko takiej udzielono skarżącej pismem dnia [...] lipca 2022 r., należy każdorazowo oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1513/14). Sąd nie przesądza o walorze żądanej informacji i kwalifikacji pisma G.G. jako informacji podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów omawianej ustawy (także z uwagi brak możliwości zweryfikowania w tym postępowaniu charakteru pisma G.G., mającego posługiwać się w jego treści stanowiskiem służbowym zajmowanym w Urzędzie Wojewódzkim). Uwzględniając, iż prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i doznaje ograniczeń także ze względu na prywatność osoby fizycznej, Sąd - zakładając, iż pismo G.G. może mieć jednakcharakter prywatny - zwraca uwagę na te poglądy orzecznictwa, w którym odnosząc się do ograniczonego dostępu do dokumentów prywatnych, akcentuje się, iż brak zobowiązania do ich udostępnienia w postaci w jakiej są ujęte (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.)nie oznacza jednak braku zobowiązania organu do udostępnienia określonej, wynikającej z nich treści, jeżeli jest na niej oparta żądana informacja publiczna (wyroki NSA: z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13, z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1531/15). Podkreślenia wymaga, że stwierdzonej przez skład orzekający w niniejszej sprawie bezczynności Burmistrza Miasta nie sanuje, wbrew stanowisku organu, wystosowane do M.M. wezwanie do wykazania interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem jej żądanego pisma. Organ zdaje się nie dostrzegać, że ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 wyłącznie w odniesieniu do informacji przetworzonej przewiduje ograniczenie jej dostępu, warunkowane istnieniem interesu publicznego ("szczególnie istotnego"). Charakter żądanej w sprawie informacji już prima facie nie wskazuje na konieczność jej przetworzenia. Gwoli wyjaśnienia wskazać należy, iż przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Z kolei informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 3). Odnosząc się końcowo do podnoszonej przez organ w odpowiedzi na skargę kwestii celu, któremu mają służyć żądane przez M.M. informacje, czyli jej "użytku prywatnego" i zaistniałej wobec tego sprzeczności z istotą przepisów normujących dostęp do informacji publicznych, Sąd przypomina, iż w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki NSA: z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1830/13, z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2788/17)za błędne uważa się założenie, iż samo wykazanie prywatnego celu, w jakim zamierza jej użyć podmiot występujący z wnioskiem, wyłącza publiczny charakter tej informacji. Twierdzenie takie nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów prawa materialnego art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Takiej definicji pojęcia informacji publicznej w znaczeniu przedmiotowym nie można też dopatrzyć się w art. 61 Konstytucji RP. Dopuszczenie wprost, bez szczególnego zapisu ustawowego, że cel, któremu ma posłużyć informacja wpływa na zdefiniowanie jej publicznego charakteru, powodowałoby ograniczenie prawa do informacji publicznej w sposób znaczący. Tymczasem ustawodawca przewidując ograniczenie prawa do informacji publicznej (art. 5 ustawy) i zakreślając obszar ograniczenia nadal określa ją jako informację publiczną. Odmowa zastosowania przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Niepodobna zatem uzależniać prawa do informacji publicznej, a tym samym również ograniczać obowiązku jej udzielenia od przyczyny, czy też celu, dla których wnioskodawca tej informacji się domaga. Wobec stwierdzonej jak wyżej bezczynności, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Burmistrza Miasta do rozpatrzenia w całości wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2022 r. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, o czym orzeczono w pkt I wyroku. W oparciu o dyspozycję art. 149 § 1ap.p.s.a. Sąd w pkt II wyroku stwierdził, że bezczynność Burmistrza w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tak kwalifikowane może być naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Sąd uwzględnił, że skarżony organ zareagował bezzwłocznie, kierując do M.M. pismo z dnia [...] lipca 2022 r., którym częściowo uwzględnił jej wniosek, w dalszej zaś kolejności wystosował do strony wezwanie do wykazania interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem pisma G.G., co jak wyżej wskazano nastąpiło bezpodstawnie . Brak udzielenia żądanej informacji nie wynikał zatem z lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a byłjedynie skutkiem błędnej interpretacji jej przepisów. Tym samym nie można uznać, by zaistniała bezczynność i przekroczenie 14-dniowego terminu do udzielenia informacji publicznej było wynikiem działania nacechowanego złą wolą organu. Kierując się treścią art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania (pkt III wyroku), które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonej zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 535).