II SAB/Go 13/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wierchowicz Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M spółka jawna na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 1. Zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do załatwienia wniosku skarżącej spółki o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi. 2. Stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażących naruszeniem prawa. 3. Zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej spółki kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M Spółka jawna, reprezentowana przez adwokata D.K. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego sprawy. W dniu 16 maja 2011 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek K.S. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Skarżąca poinformowała organ, że z dniem [...] maja 2011 r. przejmuje gospodarstwo rolne od K.S. wraz ze wszystkimi zobowiązaniami. Postanowieniem z [...] lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101, art. 123 i 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2011 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że w dniu 25 listopada 2011 r. do Biura Agencji wpłynęło pismo Prokuratury Rejonowej, z którego wynika, iż prowadzi ona śledztwo w sprawie wyłudzenia dopłat unijnych od 2004 r. do 2011 r. w zakresie gruntów deklarowanych do płatności również przez K.S.. Organ uznał, że w związku z koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. rozstrzygnięcia śledztwa dotyczącego wyłudzenia dopłat zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z [...] maja 2013 r. stwierdził nieważność postanowienia Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2012 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Następnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z [...] maja 2013 r. ponownie zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyznaczył stronie skarżące nowy termin załatwienia sprawy do dnia 25 października 2013 r. Pełnomocnik strony skarżącej pismem z [...] września 2013 r. wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że obecnie organ nie prowadzi żadnych czynności w sprawie, ograniczając się jedynie do informowania strony o nie dotrzymaniu terminu i wyznaczania kolejnych terminów załatwiania sprawy. Organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów dotyczących załatwiania spraw, wskazanych w rozdziale 7 Kpa. Kolejnym pismem z dnia [...] października 2013r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyznaczył stronie skarżące nowy termin załatwienia sprawy do dnia 25 listopada 2013 r. Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowił o przeprowadzeniu dowodu z dokumentów, tj. protokołów zeznań świadków i podejrzanych, zgromadzonych w postępowaniu prokuratorskim i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 7 stycznia 2014 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy. W dniu 2 grudnia 2013 r. (data nadania) pełnomocnik strony skarżącej, wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zarzucając obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 35 i 36 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, - art. 12 k.p.a. polegające na jego nie zastosowaniu, skutkującym niewnikliwym i powolnym postępowaniem i nie posługiwaniu się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, Pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do rozpoznania wniosku i wydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz zasądzenie do organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wskazał, że w okresie od maja 2013 r. organ nie dokonał żadnej merytorycznej czynności. W ocenie pełnomocnika skarżącej całe postępowanie jest przewlekłe i nieudolne. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Organ, powołując się na przepisy rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dni 26 lutego 2009 r. i 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wskazał, że zawiadamiał stronę skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz z podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. pełnomocnik organów wniósł o przeprowadzenie dowodu o którym mowa w piśmie z [...] lutego 2014 r. Wskazał jednocześnie, że w zakresie płatności dotyczących 2011 r. zostało złożone doniesienie do prokuratury o popełnieniu przestępstwa przez skarżącą spółkę. Według jego wiedzy wniosek złożony został we wrześniu 2013 r., a postępowanie przygotowawcze jeszcze się nie zakończyło. Wskazał również, ze postępowanie karne ma istotne znaczenie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a sprawa jest szczególnie skomplikowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – powoływanej dalej jako "K.p.a.") na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślić należy, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunek formalny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego stanowi wyłącznie złożenie zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. Nie ma zatem znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął organ wyższego stopnia w danej sprawie. W przedmiotowej sprawie skarżąca spełniła wszystkie warunki formalne umożliwiające rozpoznanie skargi bowiem w piśmie z dnia [...] września 2013 r. wniosła do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura ARiMR w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Zauważyć również trzeba, że ustawodawca stosunkowo niedawno wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 nr 6, poz. 18 ze zm.). Na skutek tej nowelizacji zaistniała konieczność reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Nadto pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). W świetle wyżej wskazanych definicji stwierdzić należało, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2011r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że powodem zawieszenia postępowania przez organ było toczące się przeciwko stronie postępowanie karne, w którym S.M. jest osobą oskarżoną o bezprawne uzyskiwanie od Agencji dopłat do gruntów, w sytuacji, gdy to nie ona była posiadaczem zgłoszonych do płatności gruntów rolnych. Organ wskazał, że sztuczny podział gospodarstwa rolnego miał na celu obejście prawa dotyczących zmniejszeń i modulacji. Kierownik biura Powiatowego Agencji na skutek uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania zobowiązany został do przeprowadzenia postepowania dotyczącego zależności między sprawą dotyczącą przyznania skarżącej płatności na 2011r. w sprawą karną. W ocenie organu wynik postepowania karnego może determinować w jakiejś mierze ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym w dniu 7 listopada 2013 r. Kierownik Biura powiatowego Agencji wydał postanowienie o przeprowadzeniu dowodu z protokołów zeznań świadków i oskarżonych w sprawie karnej sygn. akt II K 210/12. W toku postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wielokrotnie informował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, tj. w pismach z dni: [...] lipca 2013 r., [...] września 2013 r., [...] października 2013 r., [...] listopada 2013 r., z [...] stycznia 2014 r., za każdym razem wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie zostały jeszcze zakończone niezbędne kontrole z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Jednak w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, prócz kolejnych zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazywaniu nowych terminów, brak jest praktycznie jakichkolwiek dokumentów świadczących o czynnościach podejmowanych w tym czasie przez organ. Wskazać należy, że zgodnie z regulacją art. 36 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podobne brzmienie mają powoływane przez organ przepisy rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dni 26 lutego 2009 r. (§ 21) i 13 marca 2013 r. (§ 26) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie bowiem z treścią pkt 3 tych regulacji o każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zauważyć trzeba, że wskazana w art. 36 K.p.a. możliwość informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu, ma charakter wyjątkowy i nie może być przez organy nadużywana. Zgodnie bowiem z regulacją art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nadto w myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3) O ile przepisy K.p.a. oraz wskazanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie nakazują organowi, który informuje o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazywania dokładnie jakie jeszcze czynności w sprawie zamierza podjąć to powinny one wynikać z akt administracyjnych danego postępowania. Strona bowiem korzystając z możliwości wglądu do akt sprawy powinna wiedzieć co w danej sprawie organ uczynił by wydać dane rozstrzygnięcie. Z akt administracyjnych zgromadzonych przez organ w niniejszej sprawie prócz kolejnych informacji o niezałatwieniu sprawy w terminie i postanowienia o przeprowadzeniu dowodu z akt sprawy karnej, nie wynika by Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podejmował czynności zmierzające do szybkiego i merytorycznego załatwienia sprawy. Podejmowane przez organ czynności zmierzają cały czas do ustalenia przesłanek ewentualnego zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie karne a nie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Takie działanie organu należy ocenić jako opieszałe i niesprawne. W prowadzonym postępowaniu brak jest jakiejkolwiek dynamiki. Działania organu w zasadzie ograniczają się do wydawania zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie. Po uchyleniu przez organ drugiej instancji, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. postanowienia Kierownika Biura Powiatowego o zawieszeniu postępowania administracyjnego, organ do dnia 7 listopada 2013 r. (postanowienie o przeprowadzeniu dowodu z akt sprawy karnej) nie dokonał żadnych czynności. Wobec powyższego zarzuty podniesione przez skarżącą dotyczące naruszenia przez organ art. 12 i 35 K.p.a. należało uznać za zasadne. W ocenie Sądu postępowanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR prowadzone jest w sposób nieefektywny i niesprawny, co w konsekwencji stanowi, że jest ono prowadzone w sposób przewlekły. W niniejszej sprawie skutecznie można postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Z uwagi, że od dnia 7 listopada 2013 r. organ wykonuje czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy, dlatego też nie można zaistniałej przewlekłości przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa, niemniej jednak wykonywanie są one w zbyt dużym odstępie czasu i brak w nich należytej staranności i koncentracji niezbędnej w świetle zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 K.p.a. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. zobowiązał Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do załatwienia wniosku skarżącej w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi, stwierdzając jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 i 2 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.