II SAB/Go 13/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu w przedmiocie wniosku dowodowego z dnia [...] r. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. (k. 45-48 akt) S.K. zwróciła się do Starosty Powiatu między innymi o przeprowadzenie dowodu "przeciwko prawdziwości treści mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej przez geodetę H.M. [...] celem obalenia domniemania prawdziwości przysługującej tej mapie sytuacyjno-wysokościowej oraz obalenia domniemania zgodności z prawdą tej mapy". W obszernym uzasadnieniu tego pisma opisała przebieg postępowania rozgraniczeniowego, w tym prowadzonego przed sądem powszechnym oraz przedstawiła własną ocenę sporządzonych tam dokumentów. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta Powiatowy poinformował skarżąca, że zostały jej udostępnione wszelkie żądane dokumenty i ze aktualnie nie toczy się żadne postępowanie w sprawie (k. 58). Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (k. 59-60). Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał je za uzasadnione i wyznaczył Staroście termin 14 dni na załatwienie sprawy (k. 61-65). W uzasadnieniu WINGiK wskazał przepisy prawne, z których wynika, że wniosek skarżącej nie może być zrealizowany. Zgodnie z art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wójt wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości (pod zawartymi w tym przepisie warunkami). Jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego przez organ w ramach innych spraw prowadzonych z wniosków S.K., m.in. na podstawie dokumentacji technicznej z przedmiotowego rozgraniczenia, w tym mapy z [...] września 2004r., Burmistrz nie wydał stosownej decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, a wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. W wyniku przyjęcia operatu technicznego z rozgraniczenia do zasobu, zarejestrowanego pod nr [...], wskazywana przez stronę mapa, podobnie jako szkic geodezyjny, stała się jego częścią, ale zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie stanowi on odrębnego dokumentu, na podstawie którego można by wprowadzić zmiany w ewidencji gruntów i budynków, jak również w księdze wieczystej. Podnoszona przez wnioskodawczynię kwestia prawdziwości tych dokumentów może dotyczyć zbadania i zgodności treści dokumentu zawartego przy postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2005r., w sprawie o rozgraniczenie (sygn. akt [...]). W sytuacji braku prowadzenia przez Starostę jakiegokolwiek postępowania administracyjnego z wniosku S.K., składanie przez nią wniosku o przeprowadzenie przez ten organ dowodu przeciwko treści dokumentu wcześniej jej udostępnionego jest całkowicie bezpodstawne. Organ drugiej instancji uznał jednak, że Starosta w przewidzianym przepisami kodeksu (art. 35 i 36 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, ttekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), nie udzielił pełnej odpowiedzi skarżącej, co należało uznać za niezałatwienie sprawy w terminie (s. 8 postanowienia, k. 64v.). Pismem z dnia [...] września 2015r. Starosta zwrócił się do skarżącej z pismem (k. 66) o "udzielenie wyjaśnień w celu prawidłowego rozstrzygnięcia spraw zawartych w jej wnioskach z 8 i 9 lipca 2015 r.). W odpowiedzi (k. 67-68) skarżąca wskazała, że popiera swój wniosek z dnia [...] lipca 2015r. o "przeprowadzenie dowodu przeciw treści wskazanego w nim dokumentu" oraz "żąda przeprowadzenia postępowania dowodowego przeciw prawdziwości zawartych w tym dokumencie informacji". Następnie pismem z dnia [...] listopada 2015r., w związku z brakiem odpowiedzi Starosty, S.K. wniosła kolejne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (k. 69). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ponownie uznał je za uzasadnione i wyznaczył Staroście termin 14 dni na załatwienie sprawy. Ponadto stwierdził, że Starosta nie zrealizował postanowienia z dnia [...] września 2015 r. (k. 70-71). W dniu 5 lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła, przekazana przez Starostę Powiatu, w trybie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), skarga S.K. z dnia [...] stycznia 2016 r. na "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę", ze wskazaniem, że skarga dotyczy bezczynności oraz przewlekłości postępowania Starosty w sprawie nierozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2015 r., złożonego "na podstawie art. 75 i 76 § 3 k.p.a." o "przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu – mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia [...] września 2004 r." W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie w sprawie wniosku z dnia [...] lipca 2015r., stwierdzenie przypadku rażącego naruszenia prawa w zakresie bezczynności oraz przewlekłości organu oraz wymierzenie mu grzywny. W uzasadnieniu skargi S.K. przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Starosta wyjaśnił, że sprawy zostały już rozpatrzone przez tutejszy sąd wyrokiem z 17 grudnia 2015 r. (II SAB/Go 46/15 i SAB/Go 47/15) i po ich wydaniu organ wydał decyzje dotyczące zaopatrzenia konturu geodezyjnego i mapy sytuacyjno-wysokościowej w klauzulę, że stanowią dokument do założenia księgi wieczystej i wydał odpowiednie dwie decyzje. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej zwróciła się do Sądu o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z treści dołączonych do akt oraz żądanych w tym piśmie dokumentów w celu "przeprowadzenia dowodu przeciwko prawdziwości" dokumentów objętych jej wnioskami z [...] lipca 2015 r. Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że jej pismo (wniosek) z [...] lipca 2015 r. powinien być załatwiony w trybie art. 61 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. albo 104 k.p.a. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wynika ze wskazanych powyżej przepisów, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i niektóre postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których mogą być wydawane inne akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej (pkt 4), jak również pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego (pkt 4a). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2015r. "o przeprowadzenie dowodu przeciwko prawdziwości treści opisanej we wniosku mapy sytuacyjno-wysokościowej celem obalenia domniemania prawdziwości przysługującej tej mapie sytuacyjno-wysokościowej oraz obalenia domniemania zgodności z prawdą tej mapy". W ocenie Sądu skarga ta jest niedopuszczalna, albowiem na Staroście Powiatu nie spoczywał obowiązek wydania - na skutek złożonego wniosku dowodowego z dnia [...] lipca 2015r. - podlegającego kontroli sądu administracyjnego aktu czy dokonania czynności z zakresu administracji publicznej. Organ jest obowiązany do wydawania postanowień w kwestiach, które pojawiają się w toku postępowania (art. 123 § 1 i § 2 k.p.a.), w tym postanowień dotyczących wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę w postępowaniu administracyjnym. Jednak wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. nie był związany z żadnym postępowaniem prowadzonym przez Starostę Powiatu, co wyraźnie zresztą wynika z uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2015 r. Z treści wniosku oraz pozostałych pism procesowych i skargi wynika wyraźnie, że żądanie dotyczy wyłącznie postępowania dowodowego, a dokładniej rzecz biorąc przeprowadzenia określonego dowodu. Strona, która prowadzi wiele spraw administracyjnych i sądowych dotyczących kwestii lub konsekwencji opisanego w uzasadnieniu wniosku rozgraniczenia domagała się wyłącznie przeprowadzenia dowodu wyraźnie zaznaczając, że jej wniosek nie jest związany z innym sprawami administracyjnym prowadzonymi przez organy (por. oświadczenie pełnomocnika na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r.). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują jednak odrębnego i samodzielnego postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku dowodowego i prowadzenia określonego dowodu. Postępowanie dowodowe jest zawsze elementem postępowania rozpoznawczego prowadzonego w określonej sprawie administracyjnej wszczętej wnioskiem lub z urzędu. W ramach danego postępowania strona może składać wnioski dowodowe, rozstrzygane na zasadach określonych w przepisach rozdziału 4, działu II kodeksu. Ponadto należy zauważyć, że postanowienie w sprawie wniosków dowodowych jest zaliczane do grupy postanowień nierozstrzygających o istocie sprawy ani niekończących postępowania, a także jest to postanowienie, na które nie służy stronie zażalenie, akt taki nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nawet gdyby przyjąć, że przeprowadzenie dowodu na wniosek strony należy zakwalifikować do czynności z zakresu administracji publicznej, to wskazać należy, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany uwzględnić żądanie strony tylko wówczas, gdy stwierdzi, że przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Ocena tego, czy przedmiotem dowodu jest taka właśnie okoliczność, należy do uznania organu, który jest związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia. Postanowienia dowodowe, ewentualnie nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez stronę dowodu w sprawie, mogą być kwestionowane przez stronę łącznie z decyzją w odwołaniu bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro w okolicznościach rozpoznawanej skargi nie toczyło się żadne postępowanie, w ramach którego został złożony wniosek z dnia [...] lipca 2015 r., jako też żadnemu innemu postępowaniu nie da się tego wniosku przypisać, to nie sposób było ocenić znaczenia wnioskowanych dowodów w rozumieniu art. 78 § 1 k.p.a., zaś samo postępowanie dowodowe nie może być przedmiotem skutecznej skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.