II SAB/Go 135/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Stacji Pogotowia Ratunkowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Wojewódzkiego Stacji Pogotowia Ratunkowego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2019 r., II. stwierdza, że Dyrektor Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Stacji Pogotowia Ratunkowego na rzecz skarżącego kwotę 177 (sto siedemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego [...] o udzielenie informacji publicznej w postaci skanów faktur na zakup ze środków publicznych papieru w formacie A4 w czwartym kwartale 2018 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu – 16 kwietnia 2019 r.) Stowarzyszenie, wniosło skargę na bezczynność w załatwieniu wniosku z dnia [...] marca 2019 r. o udzielenie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie podmiotu do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej i stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżące Stowarzyszenie wskazało, że Wojewódzka Stacja Pogotowia Ratunkowego [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. 3. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego wniósł o jej oddalenie w całości i umorzenie postępowania podnosząc, że wniosek został załatwiony w formie "autokontroli" po otrzymaniu skargi. Wskazano również, że wniosek został złożony w formie elektronicznej z serwera portalu WP i bez podpisu elektronicznego, który uwierzytelniłby wnioskującego. 4. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2019 r. skarżące Stowarzyszenie podtrzymało skargę. Podkreślono, że termin do załatwienia wniosku został przekroczony, a w dniu wniesienia skarga była zasadna. 5. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżące Stowarzyszenie wyjaśniło, że wystąpienie do jednostek organizacyjnych Województwa [...] z wnioskami o udzielenie informacji publicznej jest związane z zamiarem podjęcia działań mających na celu ograniczenie kosztów funkcjonowania administracji. Część tych kosztów stanowią nakłady na zakup papieru. Koszty te mogłyby być zmniejszone w przypadku, gdyby regulacje pozwalały na posługiwanie się wersjami elektronicznymi dokumentów. Aby poznać te koszty Stowarzyszenie zwraca się do podmiotów, które zobowiązane są do udostępnienia informacji publicznej. Czynności te mają związek z programem 2.1 E-administracja i otwarte zasoby/2/1.1. Elektroniczna administracja, RPO [...]. Dalej skarżąca podniosła, że z wnioskiem o udzielenie informacji wystąpiła do wszystkich jednostek organizacyjnych Województwa [...], jednak tylko część podmiotów udzieliła żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. 7. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (teks jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 1330; dalej u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Warunki te zostały w sprawie spełnione. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu Dyrektor Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego [...]– jako organ reprezentujący podmiot wykonujący zadania publiczne - jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Żądanie zawarte we wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2019 r. dotyczące udostępnienia skanów faktur na zakup ze środków publicznych papieru w formacie A4 w drugim półroczu 2018 r. stanowiło bezspornie informację publiczną. 8. Przepis art. 10 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Przepis art. 10 u.d.i.p. ustawy nie określa wprost wymagań, w zakresie formy zgłoszenia żądania, a regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on w szczególności podania w rozumieniu art. 63 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16; CBOSA). Wbrew temu co twierdzi się w odpowiedzi na skargę wnioskujący nie musi posługiwać się adresem (także mailowym), który podaje w urzędowych zbiorach lub dokumentach (np. rejestrze KRS). Rozumienie przyjmowane przez organ prowadziłoby do ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji, jako prawo konstytucyjne, nie jest i nie może być również ograniczane pod względem podmiotowym, wobec czego dla realizacji wniosku nie ma znaczenia kto jest żądającym informacji i jakie są jego rzeczywiste intencje i potrzeby. Z tych właśnie względów dla udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej ustawa nie wymaga wykazania interesu prawnego 9. Jeśli chodzi o wymogi formalne wniosku (adres elektroniczny, podpis) zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. jedną z dróg pozyskania informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek. Ustawa nie precyzuje, w jakiej formie wniosek taki jest składany, zatem każda forma - ustna, pisemna lub też za pomocą środków elektronicznych, jest dopuszczalna. Jeżeli wniosek został złożony w formie ustnej (osobiście lub telefonicznie), to informacja powinna być udzielona w tej samej formie, pod warunkiem że jest to taka informacja, której można udzielić niezwłocznie. Podobnie w przypadku wniosku złożonego pocztą elektroniczną, podmiot zobowiązany może udzielić odpowiedzi tą samą drogą, jeżeli jest to informacja powszechnie dostępna, prosta (nieprzetworzona) i nie podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Określona we wniosku forma przekazania (przesłania) informacji wiąże organ jedynie co do czynności materialno-technicznej, w wyniku której następuje udostępnienie żądanej informacji, natomiast w przypadku, gdy organ dopatrzył się podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, SIP LEX 2018, tezy do art. 7 i 10). Organ był zatem zobowiązany do udzielenia informacji w formie mailowej, chyba że załatwiłby wniosek przez wydanie decyzji odmownej. 10. W myśl art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W sprawie udzielenie wnioskowanej informacji nastąpiło po wniesieniu i na skutek skargi do Sądu. Uzasadnia to umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej jako bezprzedmiotowego (o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku), ale nie czyni bezprzedmiotowym całej sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a obowiązkiem sądu było stwierdzenie bezczynności organu (która miała w sprawie miejsce wobec przekroczenia terminu do udzielenia informacji) oraz, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., ocena czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie takiej kwalifikowanej cechy się sąd nie doszukał uznając, że zaniechanie wynika raczej z braku rozeznania co do instytucji informacji publicznej, niż złej woli. Sąd uwzględnił również to, że takiej kwalifikacji nie domagał się skarżący (pkt II sentencji wyroku). 11. O kosztach orzeczono w punkcie III sentencji wyroku, a rozstrzygnięcie w tym zakresie Sąd oparł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. zasądzając zwrot wpisu od skargi, opłatę od pełnomocnictwa i 1/8 przewidzianego wynagrodzenia radcowskiego (60 zł z 480 zł). Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd obniżył należne stronie skarżącej koszty zastępstwa procesowego. Oceniając nakład pracy pełnomocnika w analizowanej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że niniejsza skarga jest jedną z kilku tożsamych treściowo, które wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. oraz w Olsztynie sporządzonych według tego samego wzoru, opartych na tym samym stanie faktycznym i prawnym. Nadto sprawa nie charakteryzowała się dużym stopniem skomplikowania, co w sumie prowadzi do wniosku, że nakład pracy pełnomocnika nie był stosunkowo znaczny. Ponadto sąd uwzględnił specyfikę działania i społeczny charakter podmiotu zobowiązanego.