II SAB/Go 15/12

Dnia 28 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.O. na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] marca 2012r. J.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zakwestionował bezczynność Rady Miasta przedmiocie rozpatrzenia skargi wniesionej na działalność Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny. Dnia 24 maja 2011 r. skarżący złożył w Urzędzie Miasta pismo na temat ewentualnych nieprawidłowości w Hospicjum, placówce podległej Prezydentowi, dla której jest on organem założycielskim. W odpowiedzi pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta poinformował skarżącego o niestwierdzeniu jakichkolwiek uchybień prawnych w procedurze działania przedmiotowej instytucji. Dnia [...] czerwca 2011 r. J.O. wniósł do Wojewody skargę, w której zakwestionował prawidłowość rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta jego wcześniejszej skargi dotyczącej Hospicjum. Wojewoda przekazał skargę do rozpatrzenia według właściwości Radzie Miasta. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wiceprzewodniczący Rady Miasta poinformował skarżącego, iż z uwagi na szczególny i skomplikowany charakter skargi zostanie ona rozpatrzona na wrześniowej sesji Rady Miasta. Dnia 3 grudnia 2011 r. skarżący otrzymał pismo Przewodniczącego Rady Miasta znak [...] z dnia [...] listopada 2011 r. informujące o bezzasadności skargi, wraz z załączoną uchwałą Rady Miasta z dnia [...] listopada 2011 r. nr XXIV.184.2011, której uzasadnienie nie zawierało zdaniem skarżącego jakiejkolwiek odpowiedzi na jego zarzuty. Dnia [...] grudnia 2011 r. J.O. wniósł do Wojewody wniosek o uchylenie tej uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości jako p[odjętej z istotnym naruszeniem prawa. Dnia 19 stycznia 2012 r. J.O. złożył w Biurze Rady Miasta wniosek o ponowne przeprowadzenie postępowania skargowego zgodnie z przepisami prawa powołanymi w treści rozstrzygnięcia nadzorczego. Do dnia sporządzenia skargi, tj. do [...] marca 2012 r. skarżący nie otrzymał odpowiedzi na powyższy wniosek. Nadto dnia 22 grudnia 2011 r. skarżący wniósł skargę na Dyrektora Hospicjum do Dyrektora Oddziału NFZ, który przekazał ją według właściwości rzecznikowi Praw Pacjenta i Prezydentowi Miasta. Zdaniem skarżącego wielomiesięczna bezczynność Rady Miasta w opisywanej sprawie jest niezgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, pozbawia go prawa do rzetelnego i bezstronnego rozpatrzenia skarg oraz stawia w nierównej pozycji wobec organów państwa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpatrzenia, z uwagi na niewypełnienie przez skarżącego wynikającego z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wymogu uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zarządzeniem z dnia 25 kwietnia 2012 r. J.O. został wezwany do sprecyzowania w terminie 7 dni skargi z dnia [...] marca 2012 r. poprzez wskazanie konkretnego aktu lub czynności bądź bezczynności (jej przedmiotu) Rady Miasta, na którą skarga została wniesiona, pod rygorem przyjęcia, że skarga została wniesiona na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta. W odpowiedzi, pismem datowanym na [...] maja 2012r. J.O. podał, iż skarga została wniesiona na na działanie i bezczynność Rady Miasta w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Z uwagi na niewskazanie przez skarżącego jakiegokolwiek konkretnego aktu lub czynności Rady Miasta, na którą skarga została wniesiona, zgodnie z rygorem nałożonym zarządzeniem z dnia 25 kwietnia 2012 r. Sąd przyjął, iż dotyczy ona bezczynności Rady Miasta w przedmiocie rozpatrzenia skargi J.O. z dnia [...] czerwca 2011 r. na działalność Prezydenta Miasta. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Omawiana skarga dotyczy bezczynności Rady Miasta w przedmiocie rozpatrzenia wniesionej dnia 28 czerwca 2011 r. do tego organu przez J.O. skargi na działanie Prezydenta Miasta, który miał naruszyć obowiązujące przepisy prawa przy rozpatrywaniu skargi w sprawie ewentualnych nieprawidłowości w Hospicjum. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia przez Sąd było to, czy skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie rozpoznania skargi na działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podlega kognicji sądu administracyjnego w świetle brzmienia art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 – 240, normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przepis art. 229 k.p.a. wskazuje organy właściwe do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności wymienionych w nim organów, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów, o ile przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg. Stosownie do treści art. 229 pkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 tego przepisu (zadania zlecone z zakresu administracji rządowej) – jest rada gminy. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzja czy postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221–240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203). Z powyższych rozważań wynika, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie przewidzianym w dziale VIII k.p.a. nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt od 1 do 4a) p.p.s.a. Oznacza to, że ewentualna bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia tego rodzaju skargi również nie należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych, bowiem właściwością tą objęta jest bezczynność organów administracji publicznej jedynie w przypadkach określonych w pkt od 1 do 4a) omawianego przepisu, co wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W świetle powyższych okoliczności skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga podlega odrzuceniu, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z uwagi na wskazany wyżej brak kognicji sądu administracyjnego w przedstawionej sprawie bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia pozostaje fakt niewypełnienia przez skarżącego wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. wymogu uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi.