II SAB/Go 150/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P.H.-P. na bezczynność Prezesa Zarządu [...] spółka z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. do załatwienia wniosku P.H.-P. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że Prezes Zarządu [...] spółka z o.o. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezesa Zarządu [...] spółka z o.o. rzecz skarżącej P.H.-P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. P.H.-P. wniosła skargę na bezczynność Prezesa [...] Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej, jako; "MPPOIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; art 61 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; art. 10 ust 1 w zw. z art. 13 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej, jako: "UDIP") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 12 listopada 2024 r. złożyła w siedzibie spółki wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: 1. Umowy o pracę wraz z wszystkimi dokumentami oraz aneksami i zakresem obowiązków Prezesa [...] Sp. z o.o. R.C., 2. Wynagrodzenia i wszystkich dodatków, nagród itp. Prezesa [...] Sp. z o.o. R.C. od dnia powołania na stanowisko Prezesa do dnia złożenia wniosku - w rozbiciu na poszczególne miesiące, 3. Protokół wraz z załącznikami powołujący R.C. na Prezesa [...] Sp. z o.o. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazała przesyłanie zeskanowanych dokumentów na adres e-mail: [...]. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, po 14 dniach od złożenia wniosku, jednak pomimo upływu terminu podmiot zobowiązany nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Prezes [...] Sp. z o.o. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na udostępnienie w dniu 6 grudnia 2024 r. wnioskowanej informacji. Organ potwierdził, że w dniu 13 listopada 2024 r. otrzymał wniosek o treści wskazanej w skardze. Ponieważ w tej dacie uchwała o powołaniu prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. była nieważna w następstwie ziszczenia się przesłanek określonych w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym nie było Zarządu Spółki który mógłby wykonać czynność udostępnienia informacji publicznej. W dniu [...] listopada 2024 r. powołano do pełnienia funkcji Prezesa Zarządu J.C., który po dokonaniu w pierwszej kolejności niezbędnych czynności istotnych dla funkcjonowania Spółki i zabezpieczenia ciągłości jej pracy niezwłocznie udzielił w dniu 6 grudnia 2024 r. informacji o którą wnioskowała skarżąca. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2024 r. skarżąca potwierdziła, że w dniu 6 grudnia 2024 r. organ udostępnił jej wnioskowane informacje publiczne. Okoliczność ta, w ocenie skarżącej, nie zmienia jednak faktu bezczynności organu w załatwieniu jej wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. Skarżąca wskazała, że J.C. w omawianym okresie nieprzerwanie pełnił obowiązki Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o.. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako -"p.p.s.a."). Zgodnie z treścią tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, nie ma również znaczenia stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udostępnienie żądanej informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, bądź organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania, a jednocześnie spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). W sytuacji gdy organ do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest w jej posiadaniu, właściwym tokiem postępowania jest wskazanie wnioskodawcy organu będącego w posiadaniu danej informacji publicznej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są zarówno organy władzy publicznej, jak i podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p.). Jak wynika z KRS spółki - [...] spółka z o.o. -jedynym jej wspólnikiem jest gmina [...], która posiada 100% udziałów spółki. Spółkę reprezentuje Zarząd, w imieniu którego działa Prezes Zarządu. Zadania spółki polegają m.in. działalności sportowej i rozrywkowej. Z danych zawartych w KRS spółki wynika zatem, że spółka w całości dysponuje majątkiem publicznym oraz wykonuje zadania polegające na zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej, a zatem wykonuje zadania o charakterze publicznym. Wobec powyższego ze względu na strukturę własnościową majątku spółki oraz charakter prowadzonej przez nią działalności, w ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że Prezes Zarządu [...] spółka z o.o., po myśli art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej to zwrócić trzeba uwagę, że w świetle przepisów omawianej ustawy ma ono szerokie znaczenie i odnosić je należy do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Definicję tę doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym ustawodawca wymienia rodzaje spraw, których mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, przy czym jest to katalog otwarty, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Jak wyżej zaznaczono doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że treść pytań zawartych we wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2024 r. odnosi się do sfery związanej z działalnością podmiotu reprezentowanego przez skarżony organ, nadto dotyczy sposobu wydatkowania środków publicznych. Wobec powyższego, wnioskowane informacje należy zakwalifikować jako informacje publiczne w rozumieniu przepisów u.d.i.p., skutkiem czego wniosek winien być załatwiony w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.f. Okoliczność ta zresztą nie była przedmiotem sporu, a żądane informacje zostały skarżącej udostępnione w dniu 6 grudnia 2024 r. Udostępnienie informacji publicznych nastąpiło jednak z naruszeniem terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który w danej sprawie upływał w dniu 26 listopada 2024 r., przy czym organ nie informował wnioskodawczyni o przyczynie niezałatwienia wniosku w terminie. Przywołane przez organ okoliczności nie mają wpływu na stan bezczynności w załatwieniu wniosku, mogą mieć natomiast znaczenie dla oceny stopnia naruszenia prawa. Załatwienie przez organ wniosku po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny powoduje stan bezprzedmiotowości sprawy w zakresie wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czyli o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku. Z powyższych względów w punkcie I sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezesa Zarządu [...] spółka z o.o. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Dla uznania, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa musi być ono znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie, czy nie udzielenie odpowiedzi musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/po 19/15). Zdaniem Sądu bezczynność organu nie nosiła tych cech. Brak prawidłowej realizacji wniosku nie wynikał z lekceważenia obowiązków informacyjnych przez organ, lecz stanowił skutek błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).