II SAB/Go 156/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do załatwienia wniosku M.W. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na rzecz strony skarżącej M.W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r., przesłanym na adres mailowy [...], skarżąca M.W. zwróciła się o udzielenie informacji publicznej przez "przesłanie decyzji wydanych na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w 2018 roku". Wniosek ten następnego dnia został przekazany, do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, który w odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2021 r. wskazał skarżącej na "brak podstaw prawnych do udzielenie powyższej informacji". 2. W dniu [...] lipca 2021, za pośrednictwem platformy ePUAP pełnomocnik skarżącej wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w związku z brakiem załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2021 r. domagając się zobowiązania tego organu do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie w terminie 14 dni, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu tej skargi wskazano, że żądana informacja nie została udzielona, a z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; dalej "u.d.i.p." jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. 3. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęła skarga na bezczynność Dyrektora MOPS w związku z brakiem załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2021 r. (złożonego poczta elektroniczną do Urzędu Miasta). Zdaniem Organu skarga nie jest uzasadniona. Pełnomocnik skarżącej przyznał, że otrzymała ona pismo dyrektora MOPS z dnia [...] czerwca 2021 r. z informacją, iż brak jest podstawy prawnej do przekazania żądanej dokumentacji. Dopiero w skardze na bezczynność pełnomocnik skarżącej doprecyzował, że wniosek dotyczył informacji zanonimizowanych. W ocenie organu zmienia to postać rzeczy i gdyby takie sformułowanie znalazło się we wniosku z dnia [...].06.2021 r. zostałby on rozpatrzony pozytywnie po pokryciu przez skarżącą kosztów udzielenia informacji publicznej. Organ ma prawo żądania zwrotu dodatkowych kosztów udzielenia informacji publicznej rozumianych jako wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania urzędu związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 28.3.2018 r., I OSK 1302/17, Legalis). Kosztami tymi, co wynika wprost z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych są koszty osobowe (koszty pracy) i koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji). Organ wyjaśnił, że w 2018 r. wydał 250 decyzji o których mowa we wniosku o udostępnienie. Większość decyzji mieści się na obustronnie zadrukowanej kartce formatu A4. Część decyzji została przekazana do archiwum zakładowego. Organ przyjął, że średnio na przygotowanie do udostępnienia jednej decyzji tzn.: uzyskanie przez pracownika zgody na dostęp do archiwum, rozpakowanie decyzji z pakietu w archiwum ( w przypadku decyzji zarchiwizowanych ), odszukanie i wypięcie decyzji z teczki, wykonanie kserokopii, wpięcie decyzji do teczki i spakowanie archiwalnych decyzji , zanonimizowanie dwóch stron decyzji (oprócz adresu i petitum dane osobowe wrażliwe znajdują się także w uzasadnieniu), ponowne wykonanie kserokopii zanonimizowanej decyzji (niestety po zanonimizowaniu - zakreśleniu dane są nadal możliwe do odczytania stąd konieczność ponownego wykonania kserokopii), zeskanowanie i wysłanie pocztą elektroniczną zanonimizowanej decyzji, potrzebuje 35 minut. Przy 250 decyzjach daje to 8750 minut czyli 146 godzin. Ponieważ czynności te musiałby wykonać pracownik w godzinach nadliczbowych lub na umowę zlecenia, przy przyjęciu obowiązującej minimalnej stawki godzinowe wynoszącej 18,30 zł koszty osobowe wyniosą 2671,80 zł. Ponieważ ze wskazanych wyżej przyczyn każda decyzja musi zostać skopiowana dwukrotnie Organ musi wykonać 1000 kserokopii ( 250 decyzji x 2 strony x 2 ). Koszt wykonania 1 strony kserokopii wyceniono na 60 gr (jest to stawka stosowana powszechnie w urzędach administracji), co pokrywa jego koszty materiałowe. Za wykonanie kserokopii skarżąca winna więc uiścić 600,- zł. Organ wskazał, że po uiszczeniu wskazanych wyżej kwot tj. kosztów osobowych i rzeczowych wniosek skarżącej może zostać rozpatrzony pozytywnie. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2021 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że żądana informacja nie została udostępniona, natomiast pismo organu z dnia [...] czerwca 2021 r. nie stanowi załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2021 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej podał, że wnioskowana informacja zostanie skarżącej udostępniona po uiszczeniu kosztów osobowych w kwocie 2671,80 zł i kosztów rzeczowych w kwocie 600 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl przywołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. 5. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo, co tyczy się niniejszej sprawy jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, gdyż takim podmiotem jest bez wątpienia Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej będącego jednostką organizacyjną gminy. 6. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W katalogu art. 6 ust. 1 w pkt. 4 lit. a ustawa wymienia jako informację publiczną "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć". Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, o czym organ musi wiedzieć. Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi rozwinięcie i realizację konstytucyjnej oraz konwencyjnej zasady obywatelskiego dostępu do informacji publicznej, wedle której informacja publiczna jest jawna i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności. Prawo do informacji, jako prawo konstytucyjne, nie jest i nie może być ograniczane pod względem podmiotowym, wobec czego dla realizacji wniosku nie ma znaczenia kto jest żądającym informacji i jakie są jego intencje i potrzeby. Nie musi mieć on żadnego związku prawnego lub faktycznego z informacją, której udostępnienia wnioskujący żąda, ani z działalnością lub zakresem kompetencji organu, do którego się zwraca. Z tych względów dla udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej ustawa nie wymaga wykazania żadnego interesu prawnego czy interesu publicznego. Dlatego wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, tyczące się czynności organu związanych z ustaleniem związku wnioskującej z zadaniami i pracą jednostki są bez znaczenia dla sprawy i jej zgodnego z prawem załatwienia. Podobnie to, czy skarżąca korespondowała dalej z organem. 7. Wskazać należy, że na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Wniosek nie stanowi również podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż udostępnianie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Podkreśla się również, że co do zasady przepisy u.d.i.p. nie obligują wnioskodawców do podania swoich danych osobowych, gdyż po pierwsze nie są oni zobowiązani do wykazania interesu prawnego, czy też faktycznego w uzyskaniu danej informacji publicznej, a po drugie żądana informacja może zostać udzielona na adres mailowy. Jedyne czego należy wymagać dotyczy tego, by wniosek nie był anonimowy. W sprawie skarżąca, choć posługiwała się specyficznym adresem mailowym [...], podpisała się pod wnioskiem i wiadomo, że była jego autorem. Jeśli chodzi o samo żądanie to wniosek choć lakoniczny, zdaniem sądu, jest jasny. Wskazuje konkretnie do kogo żądanie jest adresowane, o jakie dokumenty chodzi i za jaki okres. Organ miał więc wszystkie niezbędne elementy by wniosek załatwić, a przynajmniej procedować w kierunku jego załatwienia. Dlatego odpowiedź organu, że brak jest podstaw prawnych do załatwienia wniosku (pomijając, że w mailu nie ma ani słowa wyjaśnienia, co przez to należy rozumieć), jest sama pozbawiona podstaw prawnych. Zgodnie bowiem z przepisami rozważanej ustawy w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ udostępnia, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, informację publiczną, gdy jest jej dysponentem (co może obejmować także jej zanonimizowanie w przypadku, gdy dokumenty podlegające udostępnieniu zawierają dane chronione przepisami szczególnymi), ewentualnie informuje wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw, gdy żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też, gdy organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (co w sprawie nie ma miejsca) albo odmawia udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w ustawie, co realizuje się w trybie szczególnym. Ten ostatni bowiem tryb procedowania, który wiązać można z wyjaśnieniami organu w odpowiedzi na skargę, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., musi być realizowany przez wydanie decyzji administracyjnej, której treścią jest odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo odmowa udzielenia informacji przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Te ostatnie przyczyny odmowy pozostają poza zakresem niniejszej skargi oraz kontroli sądowej, ponieważ właściwy tryb, w którym są one rozstrzygane nie został przez organ zachowany. Powołanie się więc na nie w piśmie organu, a co już mówić w odpowiedzi na skargę (bez względu czy zostały wykazane i rzeczywiście zachodzą), nie wywołuje żadnego skutku prawnego. 8. Wskazać należy, że kwestie kosztów udostępnienia informacji publicznej reguluje art. 15 u.di.p. Zgodnie z jego treścią jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. (ust.1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2). Z treści przytoczonego przepisu wynika, że udostępnienie informacji publicznej nie może być uwarunkowane uiszczeniem związanych z tym kosztów. Nieuiszczone koszty udostępnienia informacji publicznej dochodzone są na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 9. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało nakazać organowi załatwienie wniosku we właściwej formie i trybie (pkt I wyroku), co polegać ma albo na udzieleniu żądanej informacji (także w formie zanonimizowanej), albo odmowie jej udzielenia przez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli zachodzą w sprawie przesłanki ochrony prawa do prywatności, bądź jeśli żądana informacja ma charakter przetworzony, a wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego. Organ musi jednak pamiętać o tym, że to na nim spoczywa ciężar szczegółowego i przekonywującego wykazania, że dana informacja (w tym przypadku decyzje) zawierają dane chronione z powodu, których nie da się ich udostępnić nawet po anonimizacji lub, że ich udostępnienie (np. wyszukanie i anonimizacja) wiąże się z takim nakładem pracy i kosztów, że wyczerpuje to przesłankę "przetworzenia" informacji. 10. Uznając, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) sąd administracyjny miał jednocześnie z urzędu obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność sąd uznał, że nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Choć ze sposobu załatwienia sprawy widać problem organu z interpretacją i stosowaniem ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie jest to, zdaniem sądu, działanie celowe, a zatem i rażące. O kosztach postępowania należnych skarżącej (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., zasądzając zwrot uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz standardowe koszty wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej (480 zł) wraz opłatą od pełnomocnictwa (17 zł).