II SAB/Go 173/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] spółki z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Przedsiębiorstwa [...] spółki z o.o. do załatwienia wniosku skarżącego A.K. z dnia [...]r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje A.K. od Przedsiębiorstwa [...] spółki z o.o. sumę pieniężną w wysokości 200 (dwieście) złotych, V. zasądza od Przedsiębiorstwa [...] spółki z o.o. na rzecz A.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. A.K. wniósł skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa T." spółka z o.o. dotyczącą udostępnienia informacji publicznej. W skardze wskazano, że w dniu 13 grudnia 2018 r. skarżący zwrócił się do wskazanej spółki o udostępnienie informacji dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej. Wniosek obejmował udzielenie następujących informacji: 1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów; 2) czy są to osoby zatrudnione bezpośrednio przez stronę, czy w podmiocie zewnętrznym; 3) o ile czynności te wykonuje podmiot zewnętrzny - jaka jest jego nazwa, adres, okres na jaki zawarto umowę na usługę kontroli, ogólne zasady wynagradzania takiego podmiotu; 4) skarżący wnioskował również o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. Wobec braku jakiejkolwiek reakcji na wniosek, pismem z [...] marca 2019 r. ponaglił spółkę do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Do chwili wniesienia skargi nie otrzymał od spółki informacji ani żadnej odpowiedzi. 2. Na tej podstawie skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności, 2) zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności – udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni, 3) uznanie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego spółka "T." jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (teks jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 1330; dalej u.d.i.p.). Podmiot ten bowiem wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jak również dysponuje publicznym majątkiem w postaci dopłat z budżetu państwa do biletów ulgowych. Stąd też dane o organizacji kontroli biletów stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy. Dane o organizacji kontroli biletów, takie jak liczba kontrolerów, wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli, dane dotyczące umów z firmami zewnętrznymi w tym zakresie - stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Okres bezczynności organu pozwala natomiast przyjąć, że ma ona charakter rażący, co uzasadnia przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej z tego tytułu. 3. W odpowiedzi na skargę "T." spółka z o.o. wniosła o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz spółki kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego pisma spółka potwierdziła fakt wpływu w dniu 17 grudnia 2018 r. wniosku skarżącego oraz w dniu 22 marca 2019 r. pisma ponaglającego. Dalej wskazano, że w dniu 31 lipca 2019 r. do spółki wpłynęła skarga sądowa, w następstwie której wniosek skarżącego został załatwiony w dniu 27 sierpnia 2019 r. przez udzielenie mu żądanej informacji w całości. Dalszą część odpowiedzi na skargę spółka poświęciła argumentacji dotyczącej bezprzedmiotowości postępowania, która jest konsekwencją załatwienia wniosku. 4. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2019 r. skarżący przyznał, że wraz z pismem spółki z dnia [...] sierpnia 2019 r. otrzymał żądaną informację. Z tych względów wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania spółki do udostępniania informacji publicznej. Podtrzymał wnioski skargi w pozostałym zakresie podkreślając, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której podmiot zobowiązany ignoruje korespondencję, nie wykonuje ustawowego obowiązku i wykonuje go dopiero na skutek wniesienia skargi do sądu, żądając dodatkowo zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. 6. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Warunki te zostały w sprawie spełnione. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że spółka wykonująca regularne przewozy związane z transportem publicznym jest podmiotem działającym w sferze publicznej - realizując obowiązek jednostek samorządu terytorialnego. Świadczy bowiem usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu zbiorowego. Przewoźnik jest zatem podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2013 r., I OSK 1390/13 oraz wyroki: WSA w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., II SAB/Rz 5/18; WSA w Kielcach z 7 września 2017 r., II SAB/Ke 38/17; WSA w Warszawie z 5 maja 2015 r., II SA/Wa 2268/14; WSA w Olsztynie z 18 lutego 2014 r., II SAB/Ol 3/14; WSA we Wrocławiu z 26 marca 2013 r., IV SA/Wr 51/13; dostępne pod adresem: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi również wątpliwości, że informacje odnoszące się do organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej, w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Są to bowiem informacje dotyczące sposobu organizacji podmiotu wykonującego zadania publiczne i wydatkowania przez ten podmiot majątku publicznego, co potwierdzają wskazane orzeczenia sądów administracyjnych. Żądanie zawarte we wniosku dotyczyło zatem bezspornie informacji publicznej, którą spółka dysponowała. 7. Przepis art. 10 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). 8. Na tle ustalonego, jednoznacznego i niespornego stanu faktycznego sprawy do dnia wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny w zakresie załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2018 r. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. Jasne jest zatem, że wniosek został załatwiony z przekroczeniem ustawowego terminu i to z przekroczeniem znacznym. Skoro jednak organ udzielił w całości informacji przed rozpoznaniem niniejszej skargi przez Sąd, to postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku podlegało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (o czym orzeczono w punkcie I wyroku). Załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla sprawy dotyczącej bezczynności i nie zamyka sprawy, tak jak zdaje się uważać spółka. Po zmianie przepisów dotyczących kontroli bezczynności i przewlekłości kontroli sądowej podlega również sam stan "niedziałania" organu, nawet jeśli ostatecznie sprawa została załatwiona przed wydaniem wyroku (por. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Dlatego załatwienie wniosku nie powoduje bezprzedmiotowości rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, i co więcej, czy nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (por. art. 149 § 1a p.p.s.a.). Niezależnie zatem od wniosków skargi sąd musiał ocenić i rozstrzygnąć z urzędu, czy organ dopuścił się bezczynności i ocenić charakter tego deliktu. Z akt sprawy wynika, że udzielenie informacji nastąpiło znacznie po upływie 14-dniowego terminu do załatwienia wniosku. Nadto żądana informacja była prosta i powinna była zostać udzielona w terminie 14 dni. Stąd należało stwierdzić bezczynność w działaniu organu (pkt II wyroku). 9. Oceniając czy bezczynność organu miała charakter kwalifikowany wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować dolegliwe dla strony skutki. W ocenie sądu taka kwalifikowana jako rażące naruszenia prawa sytuacja wystąpiła w sprawie. Przekroczenie terminu do załatwienia wniosku było znaczne i nieusprawiedliwione żadnymi okolicznościami. Znając treść skargi i jej konsekwencje spółka nie podjęła nawet próby usprawiedliwienia opieszałości w załatwieniu wniosku mimo, że potwierdziła otrzymanie wniosku, jak i ponaglenia. Na niekorzyść strony przeciwnej działa również fakt, że wniosek został załatwiony prawie miesiąc od daty otrzymania przez spółkę skargi sądowej. Samo załatwienie wniosku było łatwe i nieskomplikowane. Te okoliczności potwierdzają zarzuty stawiane przez skarżącego, a co najmniej uzasadniają zarzut lekceważenia przez spółkę prawa dostępu do informacji publicznej, podkreślić należy, prawa obywatelskiego i umocowanego konstytucyjnie. Z tych względów sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie III wyroku. 10. W oparciu o znowelizowany art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może obok wymierzenia grzywny przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Wskazuje się, że to rozwiązanie oprócz funkcji rekompensacyjnej wzmacnia na przyszłość gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy. Uznając, że organ dopuścił się bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa w załatwieniu wniosku strony przyznał skarżącemu w punkcie IV wyroku, jako odpowiednią, sumę pieniężną 200 zł (art. 149 § 2 in fine w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Określając wysokość sumy pieniężnej Sąd miał na uwadze przede wszystkim czas, który upłynął od złożenia wniosku do dnia jego załatwienia oraz wskazywane przez stronę koszty przedsądowe. Zasądzona suma nie jest znaczna i uwzględnia to, że podmiot zobowiązany nie jest stricte organem administracyjnym. Uznając, że zasądzona suma pełni funkcję gwarancyjną i represyjną sąd nie nałożył już na spółkę grzywny. 11. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt V wyroku). Na marginesie wskazać należy, że zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o zwrot kosztów postępowania na rzecz strony nie jest tylko niezasadny w tej sprawie, ale generalnie pozbawiony podstaw prawnych. Procedura sądowoadministracyjna nie przywiduje bowiem zwrotu kosztów postępowania od strony nawet w przypadku oddalenia skargi.