II SAB/Go 178/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Prezesa NZOZ Szpitala [...] sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa NZOZ Szpitala [...] sp. z o.o. do załatwienia wniosku J.K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, II. stwierdza, że Prezes NZOZ Szpitala [...] sp. z o.o. odpuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezesa NZOZ Szpitala [...] sp. z o.o. na rzecz skarżącego J.K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. J.K. zwrócił się do Prezesa Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] sp. z o.o. (dalej jako Szpital) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich umów zawartych przez wskazany Szpital z M.J. i przesłanie zeskanowanych dokumentów na adres e-mail wnioskodawcy. W odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. Prezes Zarządu Szpitala poinformował, że złożony wniosek zostanie rozpoznany najpóźniej do dnia 19 marca 2020 r. włącznie - to jest z zachowaniem dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 - dalej jako u.d.i.p.). W piśmie wskazano, że przyczyną wyznaczenia wskazanego terminu do załatwienia sprawy jest znaczne obciążenie personelu administracyjnego Szpitala związane z załatwianiem licznych bieżących spraw, w tym z zakresu informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. skierowanym do Szpitala J.K. wniósł o rozpoznanie wniosku w ustawowym terminie i zarzucił bezzasadność przedłużenia terminu do rozpoznania jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Prezes Zarządu Szpitala poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek nie odnosi się do sfery działalności NZOZ sp. z o.o., lecz uzyskania informacji o indywidualnej, spersonalizowanej osobie lub osobach noszących imiona i nazwiska – M.J. - odnośnie wszelkich umów (a zatem zarówno o pracę jak i cywilnoprawnych) zawartych kiedykolwiek przez NZOZ sp. z o.o. z tak określoną osobą lub osobami o tak wskazanych cechach. W związku z powyższym w ocenie Szpitala żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. J.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Zarządu Szpitala wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z [...] stycznia 2020 r. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.di.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie na wniosek. Wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Go 26/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę J.K. na bezczynność Prezesa Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] sp. z o.o. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż jedynym wspólnikiem Szpitala jest Powiat [...]. Szpital ten jest zatem podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako - u.d.i.p.), a więc spełniony został zakres podmiotowy u.d.i.p. W dalszej kolejności, badając zasadność skargi Sąd uznał, że objęta żądaniem informacja nie posiada waloru informacji publicznej, nie został zatem spełniony zakres przedmiotowy u.d.i.p. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". W rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego nie dotyczył informacji o Szpitalu, do którego zwrócono się z wnioskiem, lecz dotyczył ujawnienia wszystkich umów zawartych z indywidualną, spersonalizowaną z imienia i nazwiska osobą. Wniosek ten dotykał zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam. Wskazano przy tym, że żądanie ujawnienia takich umów dotyczy prywatnej sfery wskazanej osoby i nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej podmiocie, zasadach jego funkcjonowania, danych publicznych lub majątku publicznym. Zdaniem Sądu przedmiotowy wniosek nie dotyczył uzyskania informacji o działalności Szpitala, np. jak wydatkuje środki finansowe zawierając umowy ze swoimi pracownikami czy innymi osobami, lecz wyłącznie wszystkich umów (a zatem umów o charakterze cywilnoprawnym jak i z zakresu prawa pracy) zawartych z wskazaną osobą fizyczną. Podniesiono w tym kontekście, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli celem dążenia do uzyskania informacji publicznej jest podmiot indywidualny - osoba fizyczna, a nie sfera działalności organu władzy publicznej lub innych podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, to żądane dokumenty dotyczące danej osoby np. umowa o pracę, nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych. Podkreślono również, iż sam fakt, że zatrudniona osoba pełni funkcję radnego nie oznacza, że ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlega cała sfera jej życia zawodowego. Zwrócono przy tym uwagę, że strona dopiero w skardze podniosła, że M.J. pełni rolę członka Zarządu Województwa [...], gdyż na fakt ten nie wskazywała we wniosku o udzielenie informacji publicznej, podobnie jak nie wskazywała, że przedmiotowe umowy mają związek z pełnioną przez tę osobę funkcją publiczną. Nie było to zatem żądanie informacji o działalności organów władzy publicznej, czy też innych w świetle u.d.i.p. zrównanych z nimi podmiotów, lecz informacji o indywidualnej osobie związanej z umowami o różnym charakterze z podmiotem zobowiązanym co do zasady do udzielenia informacji publicznej. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jeśli żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, podmiot do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie takiej informacji nie jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r., nie dotyczył informacji publicznej, a zobowiązany podmiot udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na ten wniosek w dniu 18 marca 2020 r., a zatem w terminie wyznaczonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji Sąd wskazał, że nie można uznać, że podmiot pozostawał w bezczynności. Od powyższego wyroku J.K. wniósł skarga kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3200/21 Naczelny Sąd Administracyjnych uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ, a następczo Sąd pierwszej instancji, dokonały błędnej oceny wniosku skarżącego, przedwcześnie uznając, że zakres żądanych informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., skoro wniosek dotyczył informacji o podmiocie indywidualnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stan faktyczny sprawy nie został w wystarczający sposób wyjaśniony, przez co nie było możliwe prawidłowe rozpoznanie złożonego wniosku. Wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. jest zbyt ogólny i zawiera za mało danych by móc określić jakiego rodzaju informacji wnioskujący się domaga i czy istotnie informacje te stanowią informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. W przedmiotowym wniosku nie wskazano bowiem dokładnie jakiej osoby dotyczą żądane informacje, skoro podano jedynie imię i nazwisko bez dookreślenia innych danych identyfikujących taką osobę (np. zajmowane stanowisko, nazwę oddziału, w której taka osoba jest zatrudniona) w sytuacji gdy w tym Szpitalu na przestrzeni wielu lat mogło być zatrudnionych więcej osób o tym samym imieniu i nazwisku. Ponadto z wniosku nie wynikało czy w ramach "wszystkich umów" chodzi o umowy o pracę zawarte z wymienioną osobą czy też o umowy cywilnoprawne zawarte między wymienioną osobą i Szpitalem. Z treści tego wniosku trudno jednoznacznie ocenić czy wnioskodawca domagał się udzielenia informacji o umowach zawartych jedynie przez Szpital działający w obecnej formule organizacyjno-prawnej, czy też odnosiło to się również do umów zawartych z poprzednikami prawnymi Szpitala. Nie sprecyzowano także jakiego okresu miałyby dotyczyć wnioskowane umowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, tj. ustaleniu zakresu żądanych informacji, możliwym byłoby podjęcie przez organ właściwych czynności, tj. udzielenie informacji publicznej, poinformowanie wnioskującego, że dane informacje nie stanowią informacji publicznej czy też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że mimo, iż określona informacja odnośnie umowy o pracę zawarta przez podmiot publiczny zawiera dane dotyczące prywatności osoby fizycznej czy też inne prawem chronione tajemnice to nie oznacza to jakoby automatycznie, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna z tym, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2701/18). W ocenie Sądu nie można tym samym zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który niejako a priori założył, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji o działalności Szpitala, lecz jedynie odnosi się do ujawnienia umów zawartych z indywidualną osobą fizyczną. Jak wskazano bowiem powyżej nawet umowa o pracę, czy umowa cywilnoprawna zawarta z indywidualnie spersonalizowaną osobą, może stanowić informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i w tej sytuacji organ, mając na uwadze treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., może jedynie odmówić, o ile oczywiście zachodzą określone przesłanki, udostępnienia informacji wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl przywołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W sprawie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność Prezesa Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej sp. z o.o. w załatwieniu wniosku J.K. o udostępnieniu informacji publicznej dotyczącej umów zawartych przez wskazany Szpital z M.J. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd był związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w w.w. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3200/21, którym Sąd ten uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Go 26/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 oraz art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Komentowane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Przypomnieć wypada, że w przytoczonym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stan faktyczny sprawy na obecnym jej etapie nie pozwala na ustalenie charakteru żądanej informacji - w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ocena że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej została sformułowana przedwcześnie. NSA wskazał na konieczność poczynienia w sprawie dalszych ustaleń, w tym zmierzających do określania rodzaju i charakteru umów jakich dotyczy wniosek skarżącego oraz konkretnego określenia osoby, która zawarła dane umowy ze Szpitalem. Jednocześnie NSA podniósł, że obowiązek ochrony danych dotyczących prywatności wynikający z art. 5 u.d.i.p. nie oznacza, że określone informacje dotyczące danej osoby nie stanowią informacji publicznej, w takiej bowiem sytuacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W tym stanie sprawy Sąd rozpoznający niniejszą sprawę o sygn. akt II SA/Go 178/21 stwierdził, że dla jej prawidłowego rozpoznania konieczne jest przeprowadzenie przez organ czynności wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3200/2. Dopiero po ustaleniu charakteru żądanej informacji organ podejmie właściwą czynność lub wyda decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Terminy załatwienia wniosku o udostępnienia informacji publicznej określa art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Stosownie do treści tego przepisu udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Organ pozostaje również w stanie bezczynności, gdy odpowiedź na wniosek nie jest pełna lub nie pozostaje w związku z treścią wniosku. W okolicznościach badanej sprawy organ dopuścił się bezczynności, bowiem ze względów wyżej wywiedzionych, pismo organu z dnia [...] marca 2020 r. nie stanowiło jego załatwienia, w rozumieniu u.d.i.p. Zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1)zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2)zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3)stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze w punkcie I sentencji wyroku Sąd zobowiązał Prezesa Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej sp. z o.o. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała rażącego charakteru. Na taką ocenę złożył się fakt, że w ustawowym terminie organ skierował do wnioskodawcy pismo informujące, a zawarte w tymże piśmie stanowisko wskazuje na błędną interpretację obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, a nie lekceważący stosunek do obowiązków wynikających z u.d.i.p. Orzeczenie w tym zakresie zawarto w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.