II SAB/Go 18/10

Dnia 17 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi S.B., K.B. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. K.B. oraz S.B. zwrócili się do Komendy Wojewódzkiej Policji o wydanie, w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zaświadczeń potwierdzających fakt zabezpieczenia przez funkcjonariuszy Komendy dnia [...] lutego 2007 r. dokumentacji firmowych PW "W" oraz "SP" w związku z postępowaniem [...]. Wnioskujący podnieśli, iż przedmiotowe zaświadczenia będą wykorzystane w trwających postępowaniach podatkowych, a następnie w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej wydanych decyzji podatkowych. W dalszej części wniosku K. i S.B. przytoczyli dyspozycję przepisu art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, na mocy którego zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Powołując się na piśmiennictwo wnioskujący wskazali, iż ustalenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Stąd też zawsze powinna to być norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić; zawsze też powinna aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu (J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego (w:) H. Olszewski, B. Popowska, Administracja, gospodarka, samorząd, Poznań 1997, s. 609). Wnioskodawcy odnieśli się także do dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, zwracającego uwagę na ewoluującą w postępowaniu - z kategorii uprawnienia do kategorii powinności - zasadę współdziałania. Powinność podyktowana jest wyłącznie interesem prawnym strony, nie ma ona natomiast normatywnego ujęcia. We wniosku za orzecznictwem podkreślono, iż w sytuacji, gdy podatnik kwestionuje jakiś dowód, czy fakt to na podatniku ciąży obowiązek uzasadnienia swojej racji (wyrok WSA z dnia 26 lutego 2004 r., sygn. akt III SA 1452/02). Nadto przywołano pogląd, zgodnie z którym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego wymaga aktywnego uczestnictwa strony, ponieważ nie zawsze organ podatkowy sam jest w stanie ustalić stan faktyczny w sposób nie budzący wątpliwości (wyrok NSA z dnia 6 listopada 2002 r., sygn. akt III SA 926/2001). Z tych względów, w ocenie K. i S.B., "akt stosowania norm prawnych wywiera bezpośredni wpływ na sferę sytuacji prawnej wnioskodawców, dlatego też można mówić o interesie prawnym przysługującym wnioskodawcom". Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. S. i K.B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji, skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie wydania zaświadczeń dotyczących zabezpieczonej dokumentacji firmowej wnioskodawców. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaświadczenia te miały potwierdzić, w jakim terminie, w jakim miejscu oraz jakie konkretnie dokumenty zostały pobrane przez ten organ i których ze względu na zabezpieczenie S. i K.B. nie mogą przedstawić innym organom. Skarżący podnieśli, iż brak zabezpieczonych dokumentów uniemożliwia wnioskodawcom sporządzenie stosownych deklaracji podatkowych, deklaracji ZUS, celnych, jak i innych dokumentów. Wnoszący skargę podkreślili, że Komendant Wojewódzki Policji nie wydając zaświadczeń naruszył 7-dniowy termin, w którym zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, winne być one wydane. S. i K.B. poinformowali nadto w skardze, że w związku z bezczynnością organu strony wniosły zażalenie do Komendanta Głównego Policji, który to organ nie zajął stanowiska w sprawie. Z kolei Prokurator nadzorujący śledztwo stanął na stanowisku, iż "zaświadczenia się nie należą, bowiem ich wydania nie przewiduje Kodeks Postępowania Karnego". Zdaniem skarżących, zarówno Komendant Wojewódzki Policji, jak i Komendant Główny Policji, mieli obowiązek zająć stanowisko w sprawie podań wnioskodawców przez wydanie postanowień w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń, bądź zrealizować wniosek przez wydanie zaświadczeń. W ocenie S. i K.B. Kodeks postępowania administracyjnego nie wyłącza możliwości uzyskania zaświadczenia z uwagi na prowadzone inne postępowanie. Nieuzasadniona jest odmowa wydania zaświadczenia z powołaniem się na okoliczność, iż ustawa regulująca tryb postępowania organów nie uregulowała trybu wydania zaświadczeń. Z uwagi na powyższe, S. i K.B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do wydania w terminie 7 dni przedmiotowych zaświadczeń. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wnosząc o jej oddalenie podkreślił, że nie był organem władnym do wydania zaświadczenia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaświadczenie wydawane jest przez organ administrujący, którym w tym przypadku nie jest Komendant Wojewódzki Policji, lecz prokurator będący gospodarzem postępowania karnego prowadzonego przeciwko S. i K.B.. Odnosząc się do złożonego przez skarżących zażalenia z dnia [...] grudnia 2009 r. do Komendanta Głównego Policji (dotyczącego także zwrotu wniesionej przez strony opłaty), Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, iż zostało ono zakwalifikowane jako skarga w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. O sposobie jej rozpatrzenia poinformowano skarżących pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Wskazać należy, że postępowanie sądowoadministracyjne regulują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), nazywanym dalej ppsa. Zgodnie z art. 1 ppsa, ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Stosownie natomiast do art. 3 § 2 wskazanej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywid. sprawach 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publ.; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na mocy § 3 cytowanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Badanie merytorycznej zasadności skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego musi zawsze poprzedzać zbadanie przesłanki dopuszczalności zaskarżenia określonego aktu lub czynności względnie bezczynności organu administracji publicznej w tym zakresie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma na celu wyjaśnienie stanu faktycznego lub prawnego, który ma być przedmiotem zaświadczenia. Kodeks w dziale VII nie precyzuje, według jakich zasad ma być prowadzone to postępowanie oraz nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. W doktrynie wielokrotnie podkreślano jednak, że w tym przypadku powinno się stosować odpowiednio przepisy k.p.a., dotyczące postępowania przed organem pierwszej instancji. Stanowisko takie zajął między innymi Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 26 marca 1997 r. sygn. akt III RN 9/97 (OSNAP z 1997 r., Nr 20, poz. 395), uznając, że organy, do których zwrócono się o wydanie zaświadczenia, w kwestiach nieuregulowanych w dziale VII k.p.a., obowiązane są w każdym przypadku do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym, zwłaszcza tam, gdzie kodeks używa tych samych określeń, takich jak: postępowanie wyjaśniające, postanowienie, zażalenie. Stosownie do treści przepisu art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), nazywaną dalej k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania wydania zaświadczenia właściwemu organowi. Od tego momentu zaczyna biec termin załatwienia sprawy. Zaświadczenie powinno być więc wystawione niezwłocznie, a w przypadku konieczności dokonania pewnych czynności technicznych lub przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego obowiązuje organ termin maksymalny ustalony na siedem dni. Niedotrzymanie przez organ tego terminu oznacza jego bezczynność, rozumianą jako stan faktyczny i prawny istniejący w dacie upływu terminu. Bezczynność jest zatem sytuacją, gdy przepisy k.p.a. określają termin obligujący organ do podjęcia działania, a organ go nie podejmuje. Nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 219 k.p.a. dopuszczają wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni akceptuje pogląd, że umiejscowienie regulacji prawnej dotyczącej trybu wydawania zaświadczeń w k.p.a. nie oznacza, że jest to postępowanie administracyjne ogólne. Zgodnie z art. 1 k.p.a., kodeks reguluje cztery różne postępowania, w których zastosowanie znajduje część ogólna k.p.a., a mianowicie ogólne postępowanie administracyjne, postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość, postępowanie w sprawach skarg i wniosków oraz postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. Postępowania te nie mieszczą się w zakresie pojęcia postępowania administracyjnego ogólnego, ale w ich toku stosuje się odpowiednio przepisy części ogólnej k.p.a. Należy bowiem uznać, że racjonalny ustawodawca dla postępowań regulowanych kodeksem przyjął pewne pojęcia wspólne, które należy rozumieć jednolicie. Takim pojęciem jest niewątpliwie bezczynność organu, która może pojawić się w każdym postępowaniu, bez względu na jego charakter. Zażalenie na bezczynność organu w przypadku niewydania zaświadczenia jest najprostszym, a zarazem realizującym zasadę pierwszeństwa drogi administracyjnej przed drogą sadową, środkiem prawnym wymuszającym sprawność działania organu. Przyznanie osobie ubiegającej się o wydanie zaświadczenia możliwości złożenia zażalenia na bezczynność organu w sytuacji niewydania zaświadczenia ma istotne znaczenie dla ochrony praw jednostki przed bezczynnością organu administracji publicznej. Realizowana jest przy tym - odpowiednio zasada szybkości postępowania oraz zasada dwuinstancyjności, od której wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odstępstwem. W każdym przypadku zakładać należy, że organem właściwym dla kontroli działania czy bezczynności organu administracji powinien być organ wyższego stopnia. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 roku w spr. II OSK 128/10 wraz z podaną tam literaturą). Jak stanowi art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie więc z tym przepisem wydawanie zaświadczeń przez organ administracji publicznej jest uregulowane przepisami kpa. Stosownie zaś do słowniczka zamieszczonego w art. 5 § 2 k.p.a., organami administracji publicznej są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a. (inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych). Istota sporu w analizowanej sprawie dotyczy ustalenia, czy bezczynność, której skarga dotyczy - w zakresie wydania zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji - jest sprawą administracyjną, a wskazany podmiot działa w charakterze organu administracji publicznej. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, ze skarżący domagali się wydania zaświadczenia określonej treści w sprawie, która była przedmiotem postępowania toczącego się w granicach kodeksu postępowania karnego. W treści tego zaświadczenia skarżący żądali umieszczenia informacji o poświadczeniu faktu zabezpieczenia dokumentacji firmowej PW "W" oraz "SP" przez funkcjonariuszy Wydziału d/w z korupcją KW policji do postępowania [...]. Postępowanie w przypadku zatrzymania rzeczy i przeszukania regulują przepisy rozdziału 25 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku - kodeks postępowania karnego (Dz. U. 1997 r., Nr 89, poz. 555 ze zm.) nazywaną dalej k.p.k. W szczególności przepisy cytowanej ustawy stanowią: Art. 228 § 1 Przedmioty wydane lub znalezione w czasie przeszukania należy po dokonaniu oględzin, sporządzeniu spisu i opisu zabrać albo oddać na przechowanie osobie godnej zaufania z zaznaczeniem obowiązku przedstawienia na każde żądanie organu prowadzącego postępowanie. § 2 Tak samo należy postąpić ze znalezionymi w czasie przeszukania przedmiotami mogącymi stanowić dowód innego przestępstwa, podlegającymi przepadkowi lub których posiadanie jest zabronione. § 3 Osobom zainteresowanym należy natychmiast wręczyć pokwitowanie stwierdzające, jakie przedmioty i przez kogo zostały zatrzymane. Art. 229 Protokół zatrzymania rzeczy lub przeszukania powinien, oprócz wymagań wymienionych w art. 148, zawierać oznaczenie sprawy, z którą zatrzymanie rzeczy lub przeszukanie ma związek, oraz podanie dokładnej godziny rozpoczęcia i zakończenia czynności, dokładną listę zatrzymanych rzeczy i w miarę potrzeby ich opis, a nadto wskazanie polecenia sądu lub prokuratora. Jeżeli polecenie nie zostało uprzednio wydane, zamieszcza się w protokole wzmiankę o poinformowaniu osoby, u której czynność przeprowadzono, że na jej wniosek otrzyma postanowienie w przedmiocie zatwierdzenia czynności. Powołane przepisy w sposób kompleksowy regulują kwestie związane z zatrzymaniem dokumentacji dla celów postępowania karnego. Czynności opisane przez skarżących zostały podjęte przez funkcjonariuszy Policji w granicach określonych powołanymi przepisami k.p.k. Skarżący otrzymali także odpis protokołu, spis zabranych przedmiotów oraz pokwitowanie. Przedmiotem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 kpa nie mogą być opisy działania lub zachowania innej osoby w odrębnym postępowaniu oraz ocena ich legalności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 1997 r., sygn. akt I SA 1377/96). Powyższy pogląd znajduje pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Niewątpliwie komendant policji może w określonych przypadkach działać jako organ administracji publicznej, co wynika z przepisów art. 1 pkt 2 k.p.a. i art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., jednakże dotyczy się to sytuacji, kiedy jest on z mocy prawa powołany do załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Jednak w rozpatrywanej sprawie Komendant Wojewódzki Policji działał jako organ w granicach określonych przepisami kodeksu postępowania karnego, a nie inny organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego, wobec tego nie był uprawniony, a tym bardziej zobowiązany do wydania zaświadczenia, bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 219 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem dopuszczalne korzystanie przez stronę określonego postępowania - normowanego przepisami k.p.k. - z trybów przewidzianych w procedurach normujących sposób załatwiania innych spraw w sytuacji, gdy w postępowaniu, w którym strona uczestniczy, jest kompleksowo uregulowana kwestia objęta żądaniem strony, jak również status podmiotu podejmującego rozstrzygnięcie w jej sprawie. W takim zakresie rozważań w pełni zaaprobować należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 sierpnia 1997 r. sygn. akt I SA 1377/96, w którym stwierdzono, że przedmiotem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 k.p.a. nie mogą być opisy działania lub zachowania się innej osoby w odrębnym postępowaniu oraz ocena ich legalności ( podobnie wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2009 roku w spr. IV SAB/Wr 12/09 oraz w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2010 roku w spr. IV SAB/Po 62/09 ). Skarżący domagali się wydania zaświadczenia na temat czynności służbowej, podjętej przez funkcjonariuszy policji, a zatem w sprawie, w której nie miały zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące wydawania zaświadczeń, w tym przepisy mówiące o obowiązku wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 219 kpa) i prawie do zażalenia na takie postanowienie. Kierując się powyższymi rozważaniami stwierdzić należy, że wniesiona skarga na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji nie należy do kategorii spraw, w których zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. można wnieść skargę na bezczynność organu administracji publicznej, a zatem skarga wniesiona w tej sprawie jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, do czego był zobligowany Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.