II SAB/Go 19/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi D.B. na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie zakresu i formy udzielonej pomocy społecznej postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] kwietnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga D.B. na bezczynność Rady Miasta. Skarżąca wskazała, iż skargę wnosi w związku z pismem Przewodniczącego Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Jednocześnie wskazała, iż w dniu [...] stycznia 2009 r. złożyła pismo do Przewodniczącego Rady Miasta, następnie pismem z dnia [...] marca 2009 r. zwróciła się do organu z wezwaniem o usuniecie naruszenia prawa. Organ jednak pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. (nr [...]) wyjaśnił, iż potraktował jej wniosek jako kolejne pretensje. Tego typu działania organu wyższego stopnia – jak wskazała skarżąca - prowadzą do tego, że do chwili obecnej nikt nie udzielił jej odpowiedzi na wniosek złożony do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Jednocześnie skarżąca podkreśliła biurokratyczne i sformalizowane działanie organu, fakt działania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a także z naruszeniem jej interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi, zaś w przypadku nieuwzględnienia w/w wniosku, o jej oddalenie. Organ wyjaśnił jednocześnie, iż wszystkie skargi składane przez D.B., są kierowane do Komisji Rewizyjnej Rady Miasta i następnie przedkładane Radzie Miasta celem rozpatrzenia. O sposobie załatwienia skarg D.B. jest udzielana każdorazowo odpowiedź. Rada Miasta uchwałą nr XLI/545/09 z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie rozpatrzenia ponownie wniesionych skarg na działalność Prezydenta Miasta zgodnie ze stanowiskiem Komisji Rewizyjnej podtrzymała swoje stanowisko o bezzasadności skarg - wyrażone w uchwale nr VI/69/07 Rady Miasta z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta - do ponownie wniesionych przez D.B. skarg na działalność Prezydenta Miasta z uwagi na brak wskazania nowych okoliczności w sprawie. Ponadto Rada Miasta uchwałą nr XLI/546/09 z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie rozpatrzenia ponownie wniesionych skarg na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, również zgodnie ze stanowiskiem Komisji Rewizyjnej podtrzymała stanowisko o bezzasadności skarg - wyrażone w uchwale Nr IV/33/07 Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej - do ponownie wniesionych przez D.B. skarg na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z uwagi na brak wskazania nowych okoliczności w sprawie. Skarżąca została zawiadomiona o sposobie załatwienia skarg przez Radę Miasta pismem z dnia [...] lutego 2009 r. Następnie D.B. pismem z dnia [...] marca 2009r. zwróciła się do Przewodniczącego Rady Miasta oraz Rady Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa uchwałami Rady Miasta: nr XLI/545/09 z dnia [...] lutego 2009r. w sprawie rozpatrzenia ponownie wniesionych skarg na działalność Prezydenta Miasta i nr XLI/546/09 z dnia [...] lutego 2009r. w sprawie rozpatrzenia ponownie wniesionych skarg na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega odrzuceniu. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż uchwała Rady Miasta z dnia [...] marca 2007 r. nr VI/69/07 stanowiła już przedmiot postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie opatrzonej sygnaturą akt II SA/Go 409/07, zakończonej prawomocnym postanowieniem z dnia 10 lipca 2007 r., którym Sąd odrzucił skargę Skarżącej na działalność Prezydenta Miasta. Skargi te stanowiły również podstawę rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ponieważ kolejne skargi dotyczą tego samego przedmiotu postępowania, należy uznać je za niedopuszczalne z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. Wreszcie organ wskazał, iż sprawa ta nie podlega kognicji sądów administracyjnych, bowiem jak zostało to już wskazane w rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2007 r., sygnatura akt II SA/Go 409/07, w myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy, albo ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie sprawy. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII kpa nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 238 § 1 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono, bowiem innym niż decyzja i postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jedną z cech w/w czynności z zakresu administracji publicznej jest określenie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zawiadomienie, o którym mowa w art. 238 § 1 k.p.a. nie spełnia takiej przesłanki, stąd też nie przysługuje na nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 -- 240 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.)., normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Podkreślić zatem należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221 - 240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 01.12.1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanów. NSA z dnia 21.11.2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanów. WSA w Rzeszowie z dnia 25.07.2005 r., l SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanów. NSA z dnia 09.12.1999 r, III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 póz. 27, LEX nr 40203). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychylił się do wskazanego powyzej poglądu. Jeżeli chodzi o samą uchwałę rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, to można spotkać się z poglądem, iż uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 28.02.2002 r., II SA 2481/01, LEX nr 81766). Sąd, w niniejszej sprawie, podziela jednakże zdecydowanie stanowisko wyrażone w innym orzeczeniu NSA w którym stwierdzono, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów, tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (postanowienie NSA z dnia 12.04.2001 r., l SA 2668/00, LEX nr 54426). Skoro zatem odpowiedź na skargę udzielona przez organ na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to także ewentualna bezczynność w przedmiocie rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Artykuł 3 § 2 pkt 8 przewiduje wniesienie skargi na bezczynność organów w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4a. Na podstawie wskazanego przepisu skarga ta przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. Nadto skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (vide: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.). Stwierdzić w konsekwencji należy, iż nierozpoznanie skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. przez organ wyższego rzędu nie jest bezczynnością w zakresie sprawy administracyjnej załatwianej w jednej z form wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a., a zatem nie jest bezczynnością o jakiej stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, skarga podlega odrzuceniu