II SAB/Go 2/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołu oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. poprzez przesłanie Z.S. jego uwierzytelnionej kopii w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia i zwrotu akt organowi, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z [...] listopada 2011 r., złożonym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – zwanej dalej: u.d.i.p), Z.S., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie na adres domowy kopii protokołu z przeprowadzonych [...] listopada 2011 r. oględzin w sprawie przebudowy pomieszczeń piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego ([...]) na kotłownię. Wnioskiem z tej samej daty Z.S. zwrócił się do PINB o przesłanie protokołu z przeprowadzonych [...] listopada 2011 r. oględzin w sprawie budowy komina zewnętrznego przy ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego ([...]). Odpowiadając na wnioski PINB pismem z [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz pismem z [...] grudnia 2011 r. nr [...] poinformował Z.S., że jego wnioski nie dotyczą informacji publicznej, brak jest więc podstaw do rozpatrzenia tych pism na podstawie u.d.i.p. PINB zaznaczył, że w korespondencji zażądano przesłania kopii protokołu oględzin sporządzonego w określonym postępowaniu indywidualnym. Wyjaśnił, że informacja publiczna to każda informacja związana z funkcjonowaniem władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Jednakże prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom, wynikającym z art. 5 ust. 1 u.d.i.p, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z ograniczeniem takim, jak wskazał PINB, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Tajemnica postępowania administracyjnego jest chroniona, a ustawodawca dopuścił udostępnianie informacji o sprawach rozstrzyganych w takim postępowaniu wyłącznie do sytuacji, gdy dotyczy ono władz publicznych bądź podmiotów wykonujących zadania publiczne – co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Organ zaznaczył, że we wnioskach z [...] listopada 2011 r. zażądano dostępu do informacji o konkretnym postępowaniu, którego przedmiotem jest sprawa indywidualna, dotycząca konkretnego podmiotu oraz jego konkretnych praw i obowiązków, nie zaś władz publicznych. Bez wpływu w ocenie PINB na te ustalenia pozostaje przy tym fakt sporządzenia określonych dokumentów przez organ administracji państwowej, należący do szeroko rozumianej władzy publicznej. Udostępnienie wnioskodawcy poszczególnych dokumentów urzędowych, znajdujących się w aktach byłoby zatem możliwe jedynie pod warunkiem, że dotyczyłyby one sfery życia publicznego. Jeżeli natomiast wydane w toku postępowania administracyjnego dokumenty urzędowe nie dotyczą tej dziedziny, nie można stosować w odniesieniu do nich przepisów u.d.i.p. W dalszej części pism PINB poinformował, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p oraz art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władze realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość wytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów. Zatem dokumenty urzędowe znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej jedynie wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Natomiast w przedmiotowej sprawie taka nie występuje. PINB poinformował także, że podczas oględzin przeprowadzonych [...] listopada 2011r. sporządzono jeden protokół obejmujący swym zakresem zarówno przebudowę pomieszania piwnic, jak i dobudowania komina. W tym stanie rzeczy Z.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność PINB w zakresie udzielenia informacji publicznej. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem PINB, że protokół z oględzin nie stanowi informacji publicznej. Zaznaczył, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Oznacza to, że protokół z oględzin jest informacją publiczną. Skarżący wskazał także, że art. 4 ust. 1 u.d.i.p stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że PINB jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Organ jednak nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Odpowiadając na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, powtarzając w całości swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Z.S. przedmiotem swojej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. uczynił bezczynność PINB, polegającą na nieudzielaniu mu informacji zgodnie z jego wnioskami z [...] listopada 2011r., w których domagał się informacji publicznej poprzez przesłanie na adres domowy kopii protokołu z przeprowadzonych [...] listopada 2011r. oględzin w sprawie przebudowy pomieszczeń piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na kotłownie oraz budowy komina zewnętrznego przy ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego ([...]). W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. U.d.i.p, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Wnioski takie złożył skarżący, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji, ponieważ wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zdaniem sądu stanowisko organu nie jest zasadne. Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p). W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Wskazuje się przy tym na przykład, iż akta sprawy administracyjnej zawierające wniosek o ustalenie warunków na budowę oraz inną dokumentację niezbędną do wydania decyzji jak i akta każdej sprawy administracyjnej w ogólności, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych (organów administracji publicznej) stanowią informację publiczną (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 października 2002 r., II SA 1956/02, LEX nr 78062; z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, LEX nr 236465). Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na wyrażony przez NSA w wyroku z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1550/11 pogląd, zgodnie z którym informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej – w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Co do zasady zatem, udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy". W tym samym orzeczeniu Sąd wskazał jednakże, iż nawet rezygnując z założenia, że całość akt postępowania stanowi informację publiczną, nie można wykluczyć, że poszczególne dokumenty z tych akt mają taki charakter. W każdym więc przypadku rozpatrzenie konkretnego wniosku o udostępnienie informacji wymaga szczegółowej analizy. Dopiero w jej wyniku organ ustala, czy żądana informacja ma charakter publiczny, a w dalszej kolejności jakie normy regulują tryb jej udostępnienia. Tutejszy sąd podziela w pełni ten pogląd. Protokół z przeprowadzonej kontroli bez wątpienia jest wiadomością "wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne". A zatem jako odnoszący się do działania podmiotów publicznych, stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów) będących w posiadaniu tego organu (wyrok WSA w Warszawie z 7 maja 2004 r., II SA/Wa 221/04, LEX nr 146742, wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2004 r., II SAB 364/03, LEX nr 162285, wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, LEX nr 236465, wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 1956/02, LEX nr 78062). Oceniając w aspekcie przepisów powołanej u.d.i.p, żądanie skarżącego w przedmiocie udostępnienia powyżej wskazanego dokumentu urzędowego, nie można podzielić stanowiska organu, iż nie jest on informacją z zakresu informacji publicznej. Pozostaje on bowiem w związku z działalnością organu. Nie ulega wątpliwości, że PINB jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie u.d.i.p, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Wobec powyższego skargę należało uznać za uzasadnioną i mając na uwadze treść art. 149 § 1 p.p.s.a. koniecznym stało się zobowiązanie przez sąd PINB do załatwienia w terminie 7 dni wniosku Z.S. w trybie u.d.i.p. Oceniając przedmiotową bezczynność przez pryzmat normy art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd nie znalazł podstaw do przypisania PINB rażącej bezczynności. Wskazać bowiem należy, że organ nie pozostawał w zwłoce, gdyż na wnioski skarżącego z [...] listopada 2011 r. udzielił odpowiedzi niezwłocznie, bo [...] grudnia 2011 r., działając w błędnym przekonaniu, że wnioski te nie dotyczą informacji publicznej.