II SAB/Go 2/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty [...] do rozpoznania wniosku skarżącego – M. B. z dnia [...] r.; II. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego – M. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. B. jest bezczynność organu – Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powyższa skarga została złożona w następującym stanie faktycznym: Dnia [...] r. wpłynął do organu – Starosty [...] złożony przez skarżącego M. B. wniosek przesłany drogą mailową o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłanie w formie elektronicznej na adres mailowy na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia [...] września 2001 r. zestawienia ofert biorących udział w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję oraz protokołem komisji konkursowej oraz kartą oceny ofert, złożonych w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu [...] w 2023 roku oraz przesłanie skanu wybranej oferty bez załączników w formacie PDF. Po analizie wniosku, [...] r. organ przesłał skarżącemu odpowiedź: zestawienie ofert i punktację wraz z kartami ocen i skanem wybranej oferty fundacji[...]. Karty ocen pozostałych ofert, tj. Stowarzyszenia [...], Fundacji [...]oraz Fundacji [...] poprzez przeoczenie pominięto. Protokół Komisji Konkursowej w Powiecie [...] powołanej w celu wyłonienia oferty na w/w zadanie w 2023 r. nie został przesłany, ponieważ nie został sporządzony. Komisja swą opinię w celu przedłożenia Zarządowi Powiatu wyraziła w formie punktacji, którą zawierają poszczególne karty ocen oferentów. Uznając, że organ nie udzielił pełnej odpowiedzi - nie przesłał wszystkich dokumentów, w tym protokołu komisji konkursowej oraz karty ocen ofert złożonych przez oferentów Stowarzyszenie[...], Fundacji [...] oraz Fundacji [...] skarżący w dniu [...] r. złożył, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność organu. Po otrzymaniu przedmiotowej skargi w dniu [...] r. organ udzielił uzupełniającej odpowiedzi na wniosek przesyłając dokumenty takie jak karty oceny ofert pozostałych oferentów tj. Stowarzyszenie[...], Fundacji [...] oraz Fundacji[...]. Jednocześnie poinformował, że nie przesłano skarżącemu protokołu komisji ponieważ nie został sporządzony. Komisja swoją opinię przedłożyła Zarządowi Powiatu w formie punktacji, które zawierały poszczególne karty ocen oferentów. Wnosząc skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "u.d.i.p." przez nierozpoznanie wniosku z dnia [...] r. w wymaganym prawem terminie w pełnym zakresie skarżący wnosił o: 1) stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W złożonej odpowiedzi na skargę stwierdzając, że ostatecznie w dniu [...] r., a więc tuż po wniesieniu przez skarżącego skargi doręczono mu wszystkie wnioskowane dokumenty związane z przeprowadzeniem przetargu w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu [...] w 2023 roku organ wnosił o odrzucenie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, ewentualnie oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.- dalej "p.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi - Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W tym miejscu wskazania wymaga, że stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy są w jej posiadaniu. W przeciwnym przypadku obowiązek taki nie występuje, a dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w tym przedmiocie wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy na piśmie o nieposiadaniu żądanej informacji. Natomiast, jeśli organ posiada określoną informację publiczną powinien rozpoznać wniosek na zasadach uregulowanych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym ww. ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną. W art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Na gruncie wyżej wskazanych przepisów analizowanej ustawy, bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany taką informacją nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też, że zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 166/21). W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się zatem, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego", 2012, nr 6, s. 75, wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1737/10 i z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17, z dnia 29 lutego 2024r., sygn. akt III OSK 6910/21). Ponadto obowiązek udostępnienia informacji publicznej odnosi się jedynie do takiej informacji, która jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, co wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Jednak, aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien nie tylko powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu żądanej informacji, ale nadto twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej winno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez tę stronę informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Podnieść nadto należy, że stosownie do przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie, stosownych czynności. Celem skargi na bezczynność, wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wskazać należy, że ocena bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej dokonywana jest według stanu faktycznego na dzień orzekania przez sąd administracyjny. Sąd zobowiązany jest badać, czy w dacie wniesienia skargi, a następnie w dacie zamknięcia rozprawy względnie posiedzenia adresat wniosku pozostawał w bezczynności. Sąd ma obowiązek uwzględniania zdarzeń, które powodują, że ewentualne zobowiązanie do wyeliminowania bezczynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. Jeżeli więc przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej podmiot zobowiązany udzielił informacji publicznej, choćby z przekroczeniem ustawowego terminu, lub odmówił jej udzielenia w formie decyzji, to działanie takie oznacza, że nie pozostaje w stanie bezczynności. W takim przypadku sąd nie może zobowiązać adresata wniosku do podjęcia czynności, która została już podjęta przed dniem rozpoznania przez sąd skargi. Celem bowiem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, jak wyżej wskazano, jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do określonego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej działania. W przedmiotowej sprawie nie było sporne, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie budzi również wątpliwości i nie jest w sprawie kwestionowane, że żądania zawarte we wniosku z dnia [...] r. dotyczą informacji publicznej. W świetle powyższego organ, do którego skierowano przedmiotowy wniosek winien był podjąć działania w celu jego załatwienia i udostępnić stronie żądaną informację w terminie nie późniejszym niż 14 dni od daty otrzymania wniosku. W realiach rozpoznawanej sprawy zaistniała sytuacja tego rodzaju, że w dacie wnoszenia skargi Starosta [...] pozostawał w bezczynności, gdyż mimo upływu terminu 14 dni liczonego od daty złożenia wniosku, nie udzielił pełnej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego ani w inny sposób prawem przewidziany nie odniósł się do wniosku. Dopiero na skutek skargi uzupełnił udzieloną informację publiczną przekazując w formie zawnioskowanej przez stronę oferty złożone Stowarzyszenie [...], Fundacji [...] oraz Fundacji[...]. Nie przesłano skarżącemu protokołu komisji ponieważ nie został sporządzony. Komisja swoją opinię przedłożyła Zarządowi Powiatu w formie punktacji, które zawierały poszczególne karty ocen oferentów, o czym poinformowano stronę. Oznacza to, że w dacie orzekania przez Sąd, tj. w dniu 11 kwietnia 2024 r. stan bezczynności organu już nie istniał (informacja została udzielona). Tym samym brak jest podstaw do zobowiązania organu do podjęcia działań, które zostały już wykonane, a tym samym postepowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony o udzielenie informacji sądowej należało, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzyć jako bezprzedmiotowe na dzień orzekania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odpuścił się bezczynności, co w przedstawionym wyżej stanie faktycznym nie budzi wątpliwości i obliguje Sąd do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a także stwarza możliwość wymierzenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 2660/18). Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż udzielenie pełnej wnioskowanej informacji (uwzględnienie wniosku), nastąpiło z niewielkim przekroczeniem terminu ustawowego (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) i, co wymaga podkreślenia, trzy dni po wpłynięciu skargi na bezczynność. Brak jest również podstaw, w tych okolicznościach, do wymierzenia organowi grzywny, czy też zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Oceniając, czy przewlekłe prowadzenie postępowania dotknięte było rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Takiej kwalifikowanej formy bezczynności ze strony organu sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził okoliczności uzasadniających zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Strona skarżąca również takich okoliczności nie przytoczyła. Sąd nie stwierdził także podstaw do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o powołany wyżej przepis. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzez skarżącego tytułem ich zwrotu kwotę 597 zł tj. 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964) oraz 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej uiszczonej od udzielonego pełnomocnictwa.