II SAB/Go 20/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G.[...] . sprawy ze skargi [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie doręczenia decyzji postanawia: odrzucić skargę. W dniu 23 lipca 2008 r. A.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w sprawie toczącej się z jego wniosku z dnia 3 stycznia 2007 r. skierowanego do Starosty Powiatowego w S. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej w S. [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Skarżący zarzucił organowi obrazę przepisów art. 35, art. 36 Kpa, dowolną interpretację przepisów Kpa prowadzącą do przewlekłości postępowania administracyjnego oraz podjęcie działań uniemożliwiających stronie, zaskarżenie decyzji [...] do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi A.M. podniósł, iż w dniu 12 marca 2008 r. na adres Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., za pośrednictwem Starosty Powiatowego w S., złożył odwołanie od jego decyzji [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 24 stycznia 1972 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow.1,26 ha wraz z zabudowaniami, położonego w [...], będącego własnością W. M. Wobec braku odpowiedzi, skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu w terminie odwołania od decyzji [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp., pismem [...] poinformowało skarżącego, że w dniu 30 maja 2008 r. decyzją nr [...], po rozpatrzeniu wniesionego przez niego odwołania, uchyliło decyzję Starosty S. z dnia [...] r., przemilczając fakt przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 23 czerwca 2008 r. wobec dalszego nieotrzymania powyższej decyzji, skarżący przeprowadził rozmowę telefoniczną z członkiem SKO, w trakcie której uzyskał informację, że upłynął jeszcze zbyt krótki okres czasu na podjęcie interwencji wobec poczty, za pośrednictwem której korespondencję wysłano. Dalej skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi przedmiotowej decyzji Kolegium nie otrzymał, zatem organ ten ponosi pełną odpowiedzialność za stan bezczynności w jakim pozostaje wobec jedynej aktywnej strony we wznowionym postępowaniu od dnia złożenia odwołania, czyli od 12 marca 2008 r. Skarżący nie został także poinformowany o przyczynach zwłoki i ewentualnym nowym terminie załatwienia odwołania. Zdziwił go zatem fakt, iż pismem z dnia 1 czerwca 2008 r. Starostwo Powiatowe poinformowało wszystkie strony wznowionego postępowania w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego, że w związku z decyzją SKO w dniu [...] r. ponownie przesłuchani zostaną świadkowie [...]. Skarżący będąc obecnym przy przesłuchaniu świadków dowiedział się, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją nr [...] uchyliło decyzję Starosty Powiatowego w S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zalecając ponowne przesłuchanie wskazanych wyżej świadków. Zdaniem skarżącego, Starostwo pośpiesznie przystąpiło do realizacji zaleceń organu odwoławczego wynikających z uchylenia zaskarżonej decyzji. Pominęło jego zarzut, że działania te są przedwczesne, gdyż jako strona postępowania decyzji Kolegium nie otrzymał, a powinna mu przysługiwać skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego, działania organów służyły temu aby sprawa jak najdłużej znajdowała się "pod kontrolą organów administracyjnych", a nie trafiła do sądu. Ponowne przesłuchiwanie świadków skarżący ocenił jako bezzasadne przedłużenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzja [...] została doręczona stronom postępowania w dniu 2 czerwca 2008 r. A.M. został poinformowany o pozostawieniu przesłanej decyzji w Urzędzie Pocztowym, a o powyższym poinformowano go podwójnym awizem 3 i 10 czerwca 2008 r. Przesyłka skierowana została na adres wskazany przez skarżącego, tj. [...]. Z uwagi na nie podjęcie przesyłki w terminie, zgodnie z art. 44 § 4 Kpa, Kolegium uznało doręczenie decyzji za dokonane. W związku z powyższym wniosło o oddalenie skargi. Jednocześnie organ nadmienił, iż odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu w terminie odwołania od decyzji [...] została doręczona A. M. w dniu 19 czerwca 2008 r., natomiast skarga do Sądu została złożona 25 lipca 2008 r. W piśmie procesowym z dnia 22 września 2008 r. A.M. podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, wniósł o jej uwzględnienie i merytoryczne rozpatrzenie. Odnosząc się do treści odpowiedzi organu na skargę, skarżący podniósł, że w dniach od 3 do 12 czerwca 2008 r. do północy odbywał się ogólnopolski strajk pracowników Poczty Polskiej, którego przebieg i nasilenie w różnych placówkach w kraju był różny, mogło też dochodzić do szeregu błędów i pomyłek. Nadmienił, że 14 – 15 czerwca 2008 r. bez żadnych komplikacji otrzymał pismo ze Starostwa z dnia 11 czerwca 2008 r. informujące o ponownym przesłuchaniu świadków, na skutek uchylenia decyzji przez SKO. Skarżący podniósł także, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rażąco naruszyło wobec niego przepis art. 9 Kpa, bowiem udzielając odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wprowadziło go w błąd, przemilczając fakt skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ uniemożliwił w ten sposób wniesienia skargi na decyzję zamiast uskarżania się na jego bezczynność. Dodatkowo wprowadzono także skarżącego w błąd w trakcie rozmowy telefonicznej z członkiem SKO o przyczynach niedoręczenia decyzji. Skarżący uznał, iż po rozmowie z nim, wobec późniejszego powzięcia przez Kolegium wiedzy o dwukrotnym awizowaniu przesyłki organ uznał ją za doręczoną i nie uczynił nic, zatem działał na jego szkodę, naruszając zasadę ogólną Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie przedmiot skargi został przez A. M. określony jako bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp., polegająca na niedoręczeniu skarżącemu do dnia złożenia skargi decyzji tego organu wydanej w wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesienia przez niego odwołania od decyzji Starosty S. [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 24 stycznia 1972 r. Skarżący w związku z powyższym zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 35 i art. 36 Kpa, przewlekłość postępowania i biurokratyczne załatwianie sprawy oraz podjęcie działań uniemożliwiających, jedynej aktywnej stronie postępowania wznowieniowego, zaskarżenie decyzji SKO [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać jej dopuszczalność, gdyż zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", w razie niedopuszczalności skargę odrzuca się bez merytorycznej oceny jej zasadności. Przez dopuszczalność skargi sensu stricto należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe tzn. określenie, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe tzn. określenie jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi w tym rozumieniu jest więc złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W myśl przepisów art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi. Jednocześnie w art. 3 § 2 ww. ustawy ustawodawca zastrzegł, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu można zatem wnieść wyłącznie w przypadkach, w których organ zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające co do istoty sprawy, postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, lub podjąć inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą przyznania, stwierdzenia albo uznania obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Wynika to z użytego w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a sformułowania: "bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a". Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 149 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, iż czynności dotyczące niedoręczenia lub wadliwego doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (decyzji) przez ten organ, nie są czynnościami o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 1-4a, a zarzut nieprawidłowego doręczenia mógł być podnoszony w skardze na wskazana przez skarżącego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2008 r., której wydania przez organ strona nie kwestionuje. Z treści skargi jednoznacznie wynika, iż już z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 czerwca 2006 r. (data doręczenia 19 czerwca 2008 r. – zwrotne potwierdzenie odbioru k. 3 i 4 akt administracyjnych) skarżący dowiedział się, iż po rozpoznaniu jego odwołania Kolegium wydało decyzję [...], zatem sprawę rozpoznało i rozstrzygnęło poprzez wydanie decyzji administracyjnej, zgodnie z przepisem art. 138 Kpa. Zgodzić należy się ze skarżącym, iż informacja zawarta w tym piśmie nie oddawał rzetelnie treści podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem pismo informowało jedynie o uchyleniu zaskarżonej decyzji z 23 stycznia 2008 r. wydanej z upoważnienia Starosty Sulęcińskiego, nie zawierało natomiast informacji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ta jednakże okoliczność pozostaje bez znaczenia dla oceny dopuszczalności przedmiotowej skargi, której przedmiotem nie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, lecz bezczynność tego organu i przewlekłość w załatwieniu przez ten organ sprawy polegająca na niedoręczeniu skarżącemu przedmiotowej decyzji. W ocenie Sądu skarżący pozostaje w błędnym przekonaniu, iż przedmiotowa skarga wywoła dla niego skutek w postaci nakazania przez Sąd doręczenia mu decyzji, co miałoby w jego ocenie umożliwić mu skuteczne zaskarżenie tej decyzji do sądu administracyjnego. Należy podkreślić, iż od chwili gdy skarżący dowiedział się o wydaniu spornej decyzji, a tym bardziej od momentu gdy dowiedział się o jej rzeczywistej treści, czyli o tym, iż organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (zawiadomienie Starostwa o czynności ponownego przesłuchania świadków i udział skarżącego w tej czynności procesowej w dniu 27 czerwca 2008 r.) skarżący mógł domagać się od organu doręczenia mu przedmiotowej decyzji, jak również zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Nie podlega ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu skuteczność dokonanego przez organ odwoławczy za pośrednictwem poczty doręczenia skarżącemu decyzji w sprawie, jak i legalność przyjęcia przez ów organ domniemania doręczenia, unormowanego w przepisie art. 44 Kpa. Zagadnienia te nie wpływają bowiem na dopuszczalność kwestionowania tych okoliczności faktycznych i prawnych w drodze skargi na bezczynność organu w doręczeniu decyzji. W sytuacji gdy skarżący ma już wiedzę o wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji, a kwestionuje jedynie podnoszony przez organ fakt skutecznego doręczenia mu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, winien wnieść skargę na tę decyzję do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż wobec niedoręczenia mu decyzji nie znał dokładnie jej treści, nie stanowiła przeszkody we wniesieniu skargi, aczkolwiek z pewnością utrudniała jednoznaczne sformułowanie zarzutów naruszenia prawa. Jednakże należy zważyć, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji skarga jedynie inicjuje postępowanie. Sąd z urzędu bada jednak legalność zaskarżonego aktu i nie jest w tym zakresie związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, samo tylko dwukrotne awizowanie przesyłki nie jest wystarczające dla uznania, że doszło do skutecznego doręczenia pisma. Organ prowadzący postępowanie musi dysponować niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. W takiej sytuacji z akt musi też jednoznacznie wynikać, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w § 2 art. 44 k.p.a. Termin do wniesienia skargi do sądu dla strony biegnie od dnia skutecznego doręczenia jej ostatecznej decyzji organu administracji, w rozumieniu przepisów Kpa. O ile strona kwestionowała skuteczność doręczenia w każdym czasie mogła zwrócić się do organu o okazanie lub doręczenie decyzji podnosząc, że poprzednie doręczenie nie było skuteczne gdyż nie miała możliwości zapoznać się z treścią przesyłki. Nadto ostatecznie stronie przysługuje również instrument procesowy w postaci wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (kierowanego wraz ze skarga do organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi), przy spełnieniu warunków określonych w art. 86 i 87 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.