II SAB/Go 209/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K.J. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Zespołu Szkół [...] do załatwienia wniosku K.J. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że Dyrektor Zespołu Szkół [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół [...] na rzecz skarżącego K.J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. przesłanym pocztą elektroniczną, K.J. zwrócił się do Zespołu Szkół o udostępnienie na podany adres poczty elektronicznej, o udzielenie odpowiedzi na pytania: 1) jaka jest liczba absolwentów Zespołu Szkół z roku szkolnego 2019/2020, z podziałem na oddziały (klasy), 2) ilu jest uczniów (wychowanków) w internacie, 3) czy wychowankowie internatu mogą wychodzić z pokoi w dowolnym momencie – a jeśli nie, to w jaki sposób mogą uzyskać zgodę na takie wyjście (w dwóch przypadkach: jeśli nie są pełnoletni i jeśli są pełnoletni), czy mają wprowadzane jakieś inne ograniczenia. Wobec braku odpowiedzi, dnia 27 października 2020 r. K.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została przesłana jako załącznik do pisma przewodniego i opatrzona podpisem zaufanym. Następnie w dniu 15 grudnia 2020 r. K.J., w oparciu o art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: p.p.s.a.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Zespołu Szkół za nieprzekazanie jego skargi z dnia [...] października 2020r. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zespołu Szkół, wnosząc o jego oddalenie, wyjaśnił m.in., iż w dniu [...] października 2020 r. wiadomość mailowa od skarżącego nie została otwarta z uwagi na brak podania podstawy prawnej wniosku oraz wobec podejrzenia, iż może dojść do zawirusowania komputera szkoły, co wielokrotnie miało miejsce w przeszłości. Dochodziło bowiem do przypadków zawirusowania komputerów szkoły poprzez skrzynkę mailową z uwagi na otwarcie maili zawierających zapytania dotyczące bieżącej działalności szkoły. Z kolei przesłana drogą elektroniczną skarga z dnia [...] października 2020 r. była całkowicie nieczytelna, dokument nie otwierał się i zdaniem organu był nie do odczytania, zawierał ciągi nieczytelnych cyfr i znaków, został uznany za niebezpieczny dla komputera i usunięty. Wniosek K.J. o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu został rozpoznany prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SO/Go 5/20, podobnie jak kolejny wniosek skarżącego w tym przedmiocie, rozpoznany postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SO/Go 9/21. W toku tych postępowań do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przesłana została skarga K.J. w czytelnej postaci, która stanowiła przedmiot rozpoznania Sądu w niniejszym postępowaniu. W jej treści K.J. zaskarżył bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej o treści wskazanej w tym wniosku, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wniesienia skargi, dalej w skrócie u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] października 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odstąpienie od obciążenia organu grzywną, a także o obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu organ ponownie wyjaśnił, iż w dniu [...] października 2020 r. wiadomość mailowa od skarżącego nie została otwarta z uwagi na brak podania podstawy prawnej wniosku oraz wobec podejrzenia, iż może dojść do zawirusowania komputera szkoły, co wielokrotnie miało miejsce w przeszłości. Sekretarz szkoły, która nie jest informatykiem, sugerowała się tym, iż wcześniejsze kierowane do szkoły wnioski o udostępnienie informacji publicznej zawierały wskazanie podstawy prawnej żądania. Jednocześnie dochodziło do przypadków zawirusowania komputerów szkolnych poprzez skrzynkę mailową, z uwagi na otwarcie maili zawierających różnego rodzaju zapytania dotyczące bieżącej działalności szkoły. W niniejszej sprawie pracownicy organu odczytali treść maila, zawierającego skierowany przez skarżącego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu [...] lutego 2021 r. i udzielili stosownej informacji skarżącemu. Ponadto organ wyjaśnił, iż zawsze udzielał stosownych informacji na kierowane do niego wnioski o udostępnienie danych, zatem nie lekceważy osób wnioskujących o dane. Na każdy wniosek z podaną podstawą prawną dotyczącą przekazania informacji organ udzielał odpowiedzi, co wiązało się z koniecznością przygotowania i zeskanowania wielu dokumentów. Do odpowiedzi na skargę organ załączył m.in. udzieloną skarżącemu odpowiedź na wniosek z dnia [...] października 2020 r. Zgodnie z treścią tej odpowiedzi: Ad1) Liczba absolwentów Zespołu Szkół [...] z roku szkolnego 2019/2020 wynosi 31 (technikum) i 11 (szkoła branżowa); Ad2) Liczba uczniów (wychowanków) w internacie wynosi 172 osoby; Ad3) Wychowankowie mogą wychodzić w internacie z pokoi w dowolnym momencie – niepełnoletni i pełnoletni. Wyjątek stanowią godziny nauki własnej oraz ciszy nocnej, gdzie uczniowie nie opuszczają swoich pokoi. Wyjątek stanowi nauka w pokoju tzw. cichej nauki po wcześniejszym zgłoszeniu wychowawcy internatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. czy też (w poprzednio obowiązującym stanie prawnym) uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wyroki NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1991/12, z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05; postanowienie NSA z 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 tej ustawy. Dlatego też skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Wobec powyższego wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Ponadto w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty przez użycie zwrotu "w szczególności". Sprawia to, że dostęp do informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich lub jest w ich posiadaniu. Za takowe uznaje się bowiem wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż dyrektor szkoły publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dyrektor szkoły publicznej wykonuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Nadto jest on uprawniony do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, na przykład poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2021 r., II SAB/Po 7/21, orzeczenia.nsa.gov.pl; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do art. 4, [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2016). W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli natomiast informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W niniejszej sprawie K.J. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej pocztą elektroniczną w dniu [...] października 2020 r. W konsekwencji termin do udostępnienia żądanych informacji, ewentualnie do powiadomienia o przyczynach opóźnienia ze wskazaniem terminu, w którym organ udostępni informację, upłynął 26 października 2020 r. Natomiast Dyrektor Zespołu Szkół udzielił odpowiedzi na złożony wniosek dopiero w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., a więc po ponad 4 miesiącach od daty otrzymania wniosku. Niewątpliwym jest zatem, że Dyrektor Zespołu Szkół od dnia [...] października 2020 r. pozostawał w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego, przy czym dzień ten jest równocześnie datą wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem tego organu, zgodnie z wymogiem art. 54 § 1 p.p.s.a. Organ nie dochował zatem terminów, o jakich mowa w cytowanym wyżej art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., jednakże stan ten został usunięty po wniesieniu skargi stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie – a mianowicie z chwilą udzielenia skarżącemu odpowiedzi z dnia [...] lutego 2021 r. Bezczynność istniała zatem w dacie wniesienia skargi. Ustalenie natomiast, że stan bezczynności został usunięty w toku postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. po wniesieniu skargi) skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ udostępnił skarżącemu objętą wnioskiem informację publiczną. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – w zakresie zawartego w skardze żądania zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia [...] października 2020 r., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego oraz związana z tym konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego nie zwalnia jednakże Sądu z obowiązku oceny, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego, lekceważenia wniosku skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego, celowego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu organowi w tym zakresie nie można stawiać aż tak daleko idących zarzutów, w szczególności w kontekście wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę, w której wskazano, że w niniejszej sytuacji doszło do niezamierzonych błędów w obsłudze skrzynki elektronicznej szkoły, spowodowanych brakiem fachowej wiedzy informatycznej oraz obawą o zawirusowanie szkolnego komputera. W opinii Sądu stan bezczynności organu nie był podyktowany celowym działaniem, uporczywym zaniechaniem organu, złą wolą czy też lekceważeniem prawa, a wynikał z niezamierzonego błędu pracowników szkoły, którzy nie odczytali wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej oraz nie udzielili na niego odpowiedzi w ustawowym terminie. W konsekwencji zdaniem Sądu brak było podstaw do przyjęcia, że zaistniały w sprawie stan bezczynności miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stąd też na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II wyroku. Z kolei rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.). W myśl art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stąd też brak było podstaw do uwzględnienia zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o obciążenie skarżącego kosztami postępowania, zwłaszcza że Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie wyjątków od tej zasady, opisanych w art. 206 czy art. 208 p.p.s.a.