II SAB/Go 21/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J.C. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] kwietnia 2009 r. (data prezentaty na skardze - k. 3) J.C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji, skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Komendanta Powiatowego Policji w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji pozbawiającej go w/w równoważnika, który pobierał corocznie aż do 2005 r. roku i wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji w żądanym przez niego zakresie. Skarżący podał, iż w dniu [...] stycznia 2009 r. wniósł do Komendanta Powiatowego Policji (dalej zwanego KPP) o wypłatę przedmiotowego równoważnika za lata kiedy nie był mu on wypłacany wraz z ustawowymi odsetkami. Komendant Powiatowy uchylił się zdaniem skarżącego od wydania decyzji administracyjnej, informując jedynie skarżącego pismem z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], iż roszczenia skarżącego nie mają podstaw prawnych, gdyż uchylenie § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Organ stwierdził, iż skoro uchylono w/w przepisy to wydane w tym zakresie decyzje administracyjne o przyznaniu przedmiotowego świadczenia dla tej grupy osób wygasły z mocy prawa i nie wywołują żadnych skutków prawnych w kwestii wypłaty należności od dnia 1 stycznia 2006 r. Zatem zdaniem organu żądanie ustalenia prawa do wypłaty przedmiotowego świadczenia nie ma już charakteru sprawy administracyjnej i nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej. W dniu [...] lutego 2009 r. skarżący złożył zażalenie na bezczynność KPP do Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej zwanego KWP) prosząc jednocześnie o ponowne rozpatrzenie wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Jak podał skarżący, w dniu [...] marca 2009 r. otrzymał od KWP pismo zawierające odpowiedź na zażalenie (pismo z dnia [...] marca 2009 r.), a w którym KWP w całości podtrzymał wyjaśnienia uprzednio udzielone przez KPP w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. Skarżący wyraził w treści skargi niezadowolenie z rozstrzygnięcia podjętego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu nigdy nie wynikało z § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., ale prawo to wywodzić należy z treści art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz z art. 88 i art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W opinii skarżącego uchylenie § 8 i 9 ust. 2 w/w rozporządzenia skutkuje tym, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany przestaje istnieć podstawa prawna do wydania w przyszłości stosownych decyzji, ale nie powoduje wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji przyznających przedmiotowe świadczenia wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, iż kwestia wygaśnięcia tego typu decyzji nie została uregulowana w przepisach szczególnych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, iż niniejsza sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji, a zarzuty skarżącego uznał w całości za bezzasadne. W pozostałym zakresie organ w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. adresowanym do skarżącego. W związku z zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 4 czerwca 2009 r. (k.17) skarżący wezwany został przez Sąd do sprecyzowania czy złożona przez niego skarga dotyczy bezczynności KWP w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu i jednocześnie stanowi skargę na bezczynność KPP w tym samym przedmiocie oraz do udzielenia informacji czy przed wniesieniem do Sądu skargi na bezczynność KWP skierował do organu wyższego stopnia tj. Komendanta Głównego Policji zażalenie na bezczynność w/w organu w rozumieniu art. 37 kpa oraz do ewentualnego nadesłania odpisu tego zażalenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2009 r. zatytułowanym ,,sprecyzowanie" oświadczył, iż skarga z dnia [...] kwietnia 2009 r. stanowi skargę zarówno na bezczynność KPP, jak i na bezczynność KWP w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie skarżący podał, iż nie składał zażalenia na bezczynność KWP do Komendanta Głównego Policji. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2009 r. zatytułowanym ,,wyjaśnienia na odpowiedź" skarżący w całości podtrzymał wnioski i argumenty wyrażone w skardze z dnia [...] kwietnia 2009 r. na bezczynność KWP. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 czerwca 2009 r. (k. 33) w oparciu o treść art. 57 § 3 p.p.s.a. rozdzielone zostały skargi J.C. na bezczynność KWP oraz na bezczynność KPP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przystępując do rozpoznania sprawy należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi na gruncie niniejszej sprawy jest bezczynność organu – Komendanta Wojewódzkiego Policji w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W przypadku bezczynności organu w załatwieniu sprawy administracyjnej, zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej k.p.a., środkiem zaskarżenia, który strona winna wyczerpać przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego jest zażalenie. Wskazać należy, iż zażalenie wnoszone na mocy przepisu art. 37 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia odbiegającym w swej konstrukcji od zażaleń unormowanych w przepisach art. 141-144 k.p.a. Przedmiotem tegoż zażalenia jest bowiem nie postanowienie organu ogłoszone lub doręczone stronie, jak ma to miejsce w innych przypadkach, lecz pewien stan faktyczny i prawny istniejący w dacie upływu terminu - niezałatwienie sprawy. Sam więc bezskuteczny upływ tego terminu (art. 35 i 36 k.p.a.) umocowuje stronę do wniesienia zażalenia, w wyniku czego następuje uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia, do którego zażalenie wnoszone jest bezpośrednio. Organ administracji publicznej wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione podejmie czynności określone w art. 37 § 2 lub też, stwierdzając niesłuszność merytoryczną żądania strony, winien udzielić uzasadnionej odpowiedzi, której należy nadać formę postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, póz. 144). Dodać należy, iż zgodnie z treścią art. 17 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewody, są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należało, iż złożenie przez skarżącego przedmiotowej skargi winno zostać poprzedzone wniesieniem przez niego zażalenia do organu wyższego stopnia. Zgodnie z treścią art. 6 a ustawy dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 ze zm.) w postępowaniu administracyjnym w sprawach wykonywania zadań i kompetencji Policji organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta wojewódzkiego Policji jest Komendant Główny Policji. W niniejszej sprawie na podstawie treści skargi i analizy akt sprawy, Sąd stwierdził, że przed wniesieniem do tutejszego Sądu przez J.C. skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont mieszkania, skarżący nie złożył zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia – Komendanta Głównego Policji. W polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy - w ocenie skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony - zażalenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki. Z tych powodów Sąd uznał, iż złożenie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji publicznej, z pominięciem wniesienia omawianego zażalenia do organu wyższego stopnia, czyli Komendanta Głównego Policji jest przedwczesne. Skarga taka, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu przez Sąd bez możliwości merytorycznego zbadania jej zasadności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Stanowisko takie ugruntowane jest w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 17 października 1997r. Nr IV SAB 31/97). Mając na uwadze powyższe okoliczności i uznając, że skarga J.C. w przedmiotowej sprawie jako wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środka zaskarżenia jest niedopuszczalna, orzeczono jak w sentencji.