II SAB/Go 22/07

Dnia 9 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2008 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Burmistrza w przedmiocie ujęcia działki nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego jako działki budowlanej postanawia: odrzucić skargę. M.T. w dniu 29 października 2007 roku (data prezentaty) złożył skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynności Burmistrza T. polegającą na odmowie ujęcia działki nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi M.T. wskazał, iż w dniu 6 stycznia 1999 roku wniósł pierwsze pismo do Burmistrza T. w sprawie ujęcia działki nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego jako działki budowlanej. Pismami z dnia: [...], M.T. ponawiał bezskutecznie swoje żądanie. Zdaniem skarżącego zachowanie Burmistrza, który nie zawiadomił go o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, a zatem zgodnie z art. 36 kodeksu postępowania administracyjnego pozostawał w bezczynności. Odpowiadając na skargę Burmistrz T. wniósł o jej odrzucenie z powodu złożenia jej po terminie. Zdaniem Burmistrza skarżący mógł złożyć skargę zgodnie z treścią art. 53 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Burmistrza T. termin ten zaczął bieg z wpływem ostatniego pisma skarżącego z dnia [...] roku to jest z dniem 2 lipca 2007 roku. Burmistrz T. wskazał także, iż skarga w istocie dotyczy projektu uchwały rozpatrywanej w porządku obrad VIII sesji Rady Miejskiej w T. na posiedzeniu w dniu [...] roku. Z uwagi na to zdaniem Burmistrza, skarga jest niedopuszczalna gdyż nie została ona wniesiona w trybie art. 101 ust 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym do urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przystępując do rozpoznania sprawy należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 ww. ustawy). Ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidział instrumenty służące ochronie praw podmiotowych strony w zakresie zapewnienia terminowości załatwiania spraw. I tak w art. 37 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 roku (Dz. U. 2000 Nr 98 poz.1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. wskazano, że stronie na niezałatwienie sprawy poprzez wydanie stosownego orzeczenia w terminie określonym w kodeksie w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 przysługuje zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W przypadku bezczynności organu w załatwieniu sprawy administracyjnej środkiem zaskarżenia, który strona winna wyczerpać przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, jest wskazane wyżej zażalenie. Zażalenie wnoszone na mocy przepisu art. 37 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia odbiegającym w swej konstrukcji od zażaleń unormowanych w przepisach art. 141-144 k.p.a. Przedmiotem zażalenia jest bowiem nie postanowienie organu ogłoszone lub doręczone stronie, jak ma to miejsce w innych przypadkach, lecz pewien stan faktyczny i prawny istniejący w dacie upływu terminu - niezałatwienie sprawy. Sam więc bezskuteczny upływ tego terminu (art. 35 i 36 k.p.a.) umocowuje stronę do wniesienia zażalenia. Owo zażalenie, którego skutkiem jest uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia wnosi się bezpośrednio do tego organu. Organ administracji publicznej wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione podejmie czynności określone w art. 37 § 2 lub też, stwierdzając niesłuszność merytoryczną żądania strony, winien udzielić uzasadnionej odpowiedzi, której należy nadać formę postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, poz. 144). Zgodnie z treścią art. 17 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. jest w stosunku do Burmistrza czyli organu jednostki samorządu terytorialnego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na podstawie treści skargi, analizy akt sprawy, w szczególności pisma skarżącego z dnia [...] roku Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność (w przedmiocie ujęcia działki nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego jako działki budowlanej) Burmistrza T., M.T. nie złożył zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W ocenie Sądu, nie może takiego zażalenia stanowić wskazane przez skarżącego pismo z dnia [...] roku, które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w T.. Nie jest takim zażaleniem także pismo, stanowiące samodzielną skargę do sądu administracyjnego. W polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy - w ocenie skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony - zażalenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, zgodnie z żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki. Z tych powodów Sąd uznał, iż złożenie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji publicznej, z pominięciem wniesienia omawianego zażalenia do organu wyższego stopnia czyli Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest przedwczesne. Skarga taka, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu przez Sąd bez możliwości merytorycznego zbadania jej zasadności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko takie ugruntowane jest w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 17 października 1997r. Nr IV SAB 31/97). Mając na uwadze powyższe okoliczności uznając, że skarga M. T. w przedmiotowej sprawie jako wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środka zaskarżenia jest niedopuszczalna, orzeczono jak w sentencji.