II SAB/Go 22/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.B. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie warunków zabudowy postanawia odrzucić skargę. W dniu 2 września 2008 r. B.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność (zatytułowaną jako zażalenie) Burmistrza Miasta w zakresie niewydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podał, iż wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie inwestycji polegającej na budowie przez skarżącego garażu w [...]. B.B. podał w uzasadnieniu do skargi przebieg w/w postępowania, wskazując w tym zakresie na nadmierną w jego ocenie przewlekłość prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wskazał, iż wniesiona przez B.B. skarga na bezczynność jest niezasadna, ponieważ wszelkie czynności i procedury przy wydawaniu przedmiotowej decyzji zostały zachowane zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz procedurami szczególnymi mającymi zastosowanie do przedmiotowej sprawy. Organ podał, iż po złożeniu przez B.B. wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z art. 64 § 2 kpa, inwestor wezwany został o uzupełnienia braków wniosku (dotyczyło to mapy zasadniczej w skali 1:500 oraz kilku innych wymaganych informacji). Następnie w dniu [...] lipca 2008 r. po uzupełnieniu w/w braków wszczęte zostało przez organ postępowanie administracyjne i powiadomione zostały o toczącym się postępowaniu strony postępowania. W dalszej kolejności organ wskazał ,iż uzyskał niezbędne uzgodnienia konieczne do wydania decyzji, a potem zgodnie z procedurą administracyjną przygotowany został projekt decyzji w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, jak podał organ, strony zostały zgodnie z przepisami Kpa pouczone o treści art. 10 kpa, a następnie w dniu [...] sierpnia 2008 r. Burmistrz Miasta wydał decyzję znak [...] ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego, która odebrana została skutecznie przez B.B. w dniu [...] sierpnia 2008 r. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 września 2008 r. skarżący wezwany został przez tutejszy Sąd do wykazania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania czy przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył do organu wyższego stopnia tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Burmistrza Miasta w przedmiocie warunków zabudowy, a także do nadesłania ewentualnej odpowiedzi udzielonej przez organ wyższego stopnia pod rygorem przyjęcia, iż zażalenie to nie zostało złożone. Wezwanie doręczone zostało skutecznie skarżącemu w dniu 17 września 2008 r., jednakże pomimo upływu ustalonego przez Sąd terminu (termin upłynął w dniu 24 września 2008 r.) skarżący nie nadesłał do Sądu żadnej odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przystępując do rozpoznania sprawy należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 ww. ustawy). Ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidział instrumenty służące ochronie praw podmiotowych strony w zakresie zapewnienia terminowości załatwiania spraw, l tak w art. 37 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 roku (Dz. U. 2000 Nr 98 póz.1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. wskazano, że stronie na niezałatwienie sprawy poprzez wydanie stosownego orzeczenia w terminie określonym w kodeksie w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 przysługuje zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W przypadku bezczynności organu w załatwieniu sprawy administracyjnej środkiem zaskarżenia, który strona winna wyczerpać przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, jest wskazane wyżej zażalenie. Zażalenie wnoszone na mocy przepisu art. 37 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia odbiegającym w swej konstrukcji od zażaleń unormowanych w przepisach art. 141-144 k.p.a. Przedmiotem zażalenia jest bowiem nie postanowienie organu ogłoszone lub doręczone stronie, jak ma to miejsce w innych przypadkach, lecz pewien stan faktyczny i prawny istniejący w dacie upływu terminu -niezałatwienie sprawy. Sam więc bezskuteczny upływ tego terminu (art. 35 i 36 k.p.a.) umocowuje stronę do wniesienia zażalenia. Owo zażalenie, którego skutkiem jest uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia wnosi się bezpośrednio do tego organu. Organ administracji publicznej wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione podejmie czynności określone w art. 37 § 2 lub też, stwierdzając niesłuszność merytoryczną żądania strony, winien udzielić uzasadnionej odpowiedzi, której należy nadać formę postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, póz. 144). Zgodnie z treścią art. 17 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. jest w stosunku do Burmistrza czyli organu jednostki samorządu terytorialnego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na podstawie treści skargi, analizy akt sprawy, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność (w przedmiocie niewydania decyzji o warunkach zabudowy) Burmistrza Miasta, B.B. nie złożył zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Nie jest takim zażaleniem, zdaniem Sądu, pismo stanowiące samodzielną skargę do sądu administracyjnego, pomimo takiego zatytułowania pisma przez skarżącego. W polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy - w ocenie skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony - zażalenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, zgodnie z żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki. Z tych powodów Sąd uznał, iż złożenie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji publicznej, z pominięciem wniesienia omawianego zażalenia do organu wyższego stopnia czyli Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest przedwczesne. Skarga taka, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu przez Sąd bez możliwości merytorycznego zbadania jej zasadności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko takie ugruntowane jest w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 17 października 1997r. Nr IV SAB 31/97). Mając na uwadze powyższe okoliczności uznając, że skarga B.B. w przedmiotowej sprawie jako wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środka zaskarżenia jest niedopuszczalna, orzeczono jak w sentencji.