II SAB/Go 22/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji A na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącej Fundacji A z dnia [...] r., II. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie oddala skargę, IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej Fundacji A kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja [...] (powoływana dalej jako "Skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego A.Z., pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie udostepnienia informacji publicznej, w której zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) poprzez nieudzielenie w pełnym zakresie wnioskowanej informacji publicznej oraz niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności. Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie że organ pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku, 3. uznanie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł, 5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż w dniu 27 stycznia 2017 r. za pośrednictwem faksu zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: 1. z jakim podmiotem/podmiotami gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci; 2. umowy cywilnoprawnej/umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotem/podmiotami wskazanymi w pkt. 1 obowiązujących/wykonywanych na dzień złożenia wniosku; 3. wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 roku do dnia 31 lipca 2016 roku. 4. wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w urzędzie na dzień złożenia wniosku; 5. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród − w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Skarżąca podała, że organ nie udzielił odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi. Organ podał, że informacja publiczna została udzielona skarżącej drogą elektroniczną w dniu 10 marca 2017 r. na podany przez skarżąca adres mailowy. Organ wyjaśnił, że nieudzielenie informacji było spowodowane przeoczeniem pracownika urzędu, który nie wydrukował faksu skarżącej bezpośrednio po jego wpłynięciu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej potwierdził, że otrzymał od organu informację publiczną. Nadto wniósł o umorzenie postępowania w zakresie pkt I skargi oraz o rozstrzygnięcie sprawy w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Z treści przywołanego art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżąca w rozpoznawanej skardze zarzuciła organowi jedną z tych postaci, mianowicie bezczynność polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej jako u.d.i.p. W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie – ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub innym wynikającym z przepisów prawa materialnego terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Nadto zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji). U.d.i.p normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c u.d.i.p.). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Zważyć trzeba, że dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: 1. z jakim podmiotem/podmiotami gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci; 2. umowy cywilnoprawnej/umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotem/podmiotami wskazanymi w pkt. 1 obowiązujących/wykonywanych na dzień złożenia wniosku; 3. wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r.; 4. wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w urzędzie na dzień złożenia wniosku; 5. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród − w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. W świetle powyższych uwag nie może budzić wątpliwości, że Wójt Gminy – jako organ samorządu terytorialnego - był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), zaś żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy. W tej sytuacji konieczne jest rozstrzygnięcie, czy organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Należy wskazać, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazywał skarżącej, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym winien był udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej dotyczący informacji publicznej do organu zobowiązanego do jej udzielenia wpłynął w dniu 27 stycznia 2017 r. Oznacza to, że wynikający z art. 13 u.d.i,p., termin udostępnienia informacji publicznej upłynął z dniem 10 lutego 2017 r. Informacja w formie i zakresie żądanym przez skarżącą została udostępniona drogą elektroniczną na podany adres mailowy w dniu 10 marca 2017 r. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, w dniu wniesienia skargi przez skarżącą, Wójt Gminy pozostawał w bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie – w załatwieniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, ale przed dniem wydania wyroku przez Sąd ów stan bezczynności ustał. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). W świetle dominującego aktualnie orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (zob. np. postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2017 r. (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Wymaga bowiem podkreślenia, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt: II OSK 468/13, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Wr 14/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, zważywszy na fakt, że okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny i po wniesieniu skargi do Sądu organ udostępnił żądaną informację. Nie sposób zatem uznać, że działanie organu nacechowane było złą wiolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Kierując się powyższymi okolicznościami Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Z tych względów Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie (pkt III wyroku). O należnych skarżącej kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości 357 zł, Sąd zaliczył wpis od skargi - 100 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 240 zł, odpowiadające wysokości 1/2 stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Sąd uznał bowiem, iż realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie normy art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie omawianej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że Wójt Gminy nie kwestionował swojego obowiązku udzielenia informacji publicznej i stan bezczynności nie był znaczny. Nie można również pominąć, że informacja publiczna została udzielona skarżącej przed przekazaniem Sądowi skargi razem z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Stwierdzona bezczynność nie nosiła zatem znamion zamierzonego i celowego działania. Także charakter sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika, związany ze sporządzeniem kilkunastozdaniowej skargi i pisma przygotowawczego nie przyczynił się w istotny sposób do wyjaśnienia sprawy. Nadto wskazać należy, że Sądowi z urzędu wiadomym jest, w oparciu o dane pochodzące z wewnętrznych systemów informatycznych OSO, CBOIS, iż ta sama skarżąca, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika radcę prawnego A.Z., wywiodła kilkanaście skarg na bezczynność organów związaną z udostępnianiem informacji publicznej do innych sądów administracyjnych w kraju, m.in. w Rzeszowie, Wrocławiu, Szczecinie, Gliwicach, Łodzi, Krakowie, Gorzowie Wlkp., sporządzonych wg jednego szablonu. W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika skarżącej czynności - względem innych prowadzonych przez niego w tym samym przedmiocie spraw - miały charakter powtarzalny. W związku z tym nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy był niewielki, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej do tego wysokości, tj. 1/2 stawki minimalnej stawki.