II SAB/Go 235/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2026 r. sprawy ze skargi Y.R. na bezczynność Wojewody w przedmiocie nieprzekazania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do przekazania wniosku skarżącego Y.R. z dnia [...] r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w przekazaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Y.R. kwotę 100 (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z dnia [...] listopada 2025 r. (data wpływu do organu 25 listopada) Y.R. złożył skargę do tutejszego sądu domagając się stwierdzenia bezczynności Wojewody w zakresie nieprzekazania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobytczasowy w Polsce do właściwego miejscowo organu. Zarzucając organowi rażące przekroczenia terminów załatwienia sprawy wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w sprawie ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku, przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 2.300 zł, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2025 r. złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy do Wojewody. Następnie dnia [...] września 2025 r. sprawa została przekazana do Wojewody jako organu właściwego. Dnia [...] września 2025 r. pełnomocnik strony wystąpił z wnioskiem o przekazanie sprawy do Wojewody wskazując na właściwość miejscową wynikającą z nowego miejsca zamieszkania strony. Do chwili obecnej (wniesienia skargi) organ nie poinformował o przekazaniu sprawy według właściwości, ani też nie przekazał żadnych informacji o innych czynnościach podjętych w sprawie. Uzasadniając żądania stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz przyznania sumy pieniężnej w skardze powołano się na orzecznictwo. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewodai wniósł o jej odrzucenie na postawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej p.p.s.a.). Wskazał, że zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2025r., poz. 337 ze zm.; dalej u.p.o.U.) w okresie do dnia [...] marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczynał się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu na ten okres. Dodatkowo organ powołał się także na art. 100d ust. 3 i 4 tej ustawy. Referując stan faktyczny organ podał, że skarżący pierwotnie wniosek o pobyt czasowy złożył do Wojewody, który następnie przekazał go do Wojewody. W dniu 1 października 2025r. wpłynął wniosek o przekazanie akt do wojewody właściwego ze względu na zmianę miejsca zamieszkania cudzoziemca. W dniu [...] listopada 2025 r. wpłynęło ponaglenie w powyższej sprawie. W dniu [...] grudnia 2025 r. Wojewoda przekazał wniosek wraz z aktami sprawy do Wojewody. W piśmie z dnia [...] lutego 2026 r., stanowiącym odpowiedź na zarządzenie dotyczące uzupełnienia akt administracyjnych organ podał, że był organem trzecim właściwym w sprawie, po wojewodzie [...] i [...] (k. 29 akt sądowych). Do pisma dołączono kopie pisma przekazującego wniosek, z którego wynika, że wniosek wpłynął do organu dnia [...] września 2025 r. (k. 31 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4. Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. 4. Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie zaś z 53 § 2b p.p.s.a skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z przepisów tych wynika, że wniesienie ponaglenia w trybie w art. 37 k.p.a. stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. W sprawie przed wniesieniem skargi do sądu zostało wniesione ponaglenie, co umożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma bowiem znaczenia prawnego to, czy zostało załatwione przez organ II instancji, czy nie i czy zostało uwzględnione. Z wyżej cytowanych przepisów wynika, że wystarcza, iż zostało wniesione. 5. Przekazanie sprawy zgodnie z właściwością miejscową mieści się w zakresie opisanych czynności z zakresu administracji publicznej, co uzasadnia dopuszczalność skargi na bezczynność organu w tym względzie. Jest to niewątpliwe czynność materialno-techniczna z zakresu administracji i dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jako taka nie podlega, co prawda zaskarżeniu, co zgodnie z powołanym zapisem art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., nie uchyla możliwości zaskarżenia bezczynności w tym względzie (por. J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, tezy do art. 65). Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r poz. 1691, dalej k.p.a.) organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Stosownie zaś do art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 796 ze zm.) zezwolenia na pobyt czasowy, z wyjątkiem zezwoleń, o których mowa w art. 139a ust. 1 i art. 139o ust. 1, udziela lub odmawia jego udzielenia wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca, w drodze decyzji. Z chwilą powiadomienia o zmianie miejsca pobytu strony postępowania obowiązkiem organu jest przekazanie sprawy do organu właściwego (art. 104 ust. 1 w zw. z art. 243 ustawy u cudzoziemcach). O przekazaniu wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę. 6. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi i skutków prawnych powoływanego przez organ art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.U. wskazać należy, że regulacje tamujące lub zawieszające bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych w sprawach dotyczących pozwoleń na pobyt cudzoziemców Polsce datują się od zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Prolongowano je kolejnymi ustawami, przy czym ostatnia z nich przedłużyła termin do dnia 4 marca 2026 r. (art. 10 pkt 1 ustawy z 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301). Już pierwsza ze wskazanych regulacji budziła kontrowersje w doktrynie i orzecznictwie pod względem zgodności z zasadami państwa prawa. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jednak stanowisko, że są one usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami. Jednakże ostatnia z tych regulacji nie została już zaakceptowana. 7. W aktualnym orzecznictwie odnoszącym się do stanów faktycznych po dniu 30 czerwca 2024 r.przyjmuje się, że ponad dwuletni okres - od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w liczbie tych spraw, powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter (z wielu por. wyroki NSA z dnia 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i 2926/24; 28 maja 2025 r., II OSK 2945/24; 12 czerwca 2025 r., akt II OSK 3096/24; 26 czerwca 2025 r., II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24; CBOSA). Podkreśla się w nich, że wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. I z tych względów przyjmuje się, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po dniu 30 czerwca 2024 r. Poglądy te, aktualnie już jednolite, tutejszy sąd podziela i uwzględnia w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw odmawiając zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tym samym nie było podstaw do odrzucenia lub oddalenia skargi z tej przyczyny. 8.Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącego został przekazany przez innego wojewodę i wpłynął do organu dnia 3 września 2025 r. O zmianie miejsca zamieszkania, a zatem zmianie właściwości miejscowej organ został powiadomiony dnia [...] października 2025 r. Przekazanie wniosku do Wojewody nastąpiło dnia [...]grudnia 2025 r Nastąpiło to z naruszeniem terminu, gdyż z powołanego wyżej przepisu art. 243 ustawy o cudzoziemcach wynika, że termin na dokonanie czynności przekazania wniosku złożonego niezgodnie z właściwością, wynosi siedem dni, co oznacza, że od dnia 9 października 2025 r. (upływ 7-dniowego terminu) do dnia 9 grudnia 2025 r. w sprawie wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (w zw. z art. 243 ustawy o cudzoziemcach). 9. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). 10. Ponieważ wniosek skarżącego został załatwiony (przekazany) po terminie określonym w art. 243 ustawy o cudzoziemcach skarga była zasadna. Załatwienie przez organ tej kwestii po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny, powoduje jednak stan bezprzedmiotowości sprawy w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku (art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z powyższych względów w punkcie I sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do przekazania wniosku skarżącego. Dokonanie przez organ wymaganej prawem czynności po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalniało jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność w udzieleniu informacji wystąpiła i czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). 11. Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., II OSK 197/19). W sprawie okres przekroczenia nie był znaczący, a to, że skarżący po raz kolejny zmienia miejsce zamieszkania nie sprzyja sprawności postępowania. Z tych względów stwierdzając bezczynność w pkt II wyroku orzeczono, że nie ma ona charakteru rażącego (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.). 12. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Skoro bezczynność nie miała charakteru rażącego, nie było podstaw do zastosowania tego środka. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20). Taka sytuacja w sprawie nie zachodziła. Z tych względów w tym zakresie (pkt III wyroku) skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych od organu skarżącemu Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku) zasądzając zwrot wpisu sądowego.