II SAB/Go 24/22

Dnia 31 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. M.K. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Wniósł o podjęcie czynności materialno-technicznych polegających na prawidłowym naliczeniu wskazanego wyżej świadczenia, a także zarządzenie wypłaty należnej kwoty świadczenia, stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą należną, a wypłaconą faktycznie na podstawie uznanej za niezgodną z Konstytucją RP (wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15) regulacji ustawy o Policji, z uwzględnieniem należnych odsetek. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Komendant Miejski Policji odmówił M.K. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Po wniesieniu przez zainteresowanego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na skutek wniesionej przez M.K. skargi, wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 424/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzająca ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]. Wyrok ten nie jest prawomocny, Komendant Wojewódzki Policji wniósł od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dnia 12 lutego 2022 r. (data stempla pocztowego na kopercie) M.K. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji ponaglenie, wnosząc o stwierdzenie, iż ten ostatni organ prowadząc postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., dopuścił się przewlekłości i bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, iż Komendant Miejski Policji nie pozostawał w bezczynności ani nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku M.K. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. M.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się wyłącznie na podstawie skutecznie wniesionej skargi. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Komendanta Miejskiego Policji postępowania zainicjowanego wnioskiem M.K. z dnia [...] listopada 2018 r. o wypłatę równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Z akt sprawy wynika (przy czym jest to okoliczność bezsporna między stronami, znana również Sądowi z urzędu), iż decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] organ ten odmówił uwzględnienia powyższego wniosku skarżącego. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 424/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Komendant Wojewódzki Policji wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadto ponaglenie w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze znm, dalej w skrócie k.p.a.) zostało wniesione dnia 12 lutego 2022 r., zaś skarga dnia 21 lutego 2022 r. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych wynika, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, przy czym zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. owego stanu bezczynności. Ponadto zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż za przyczynę niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się już usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to sąd ten nie może już dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Okoliczność złożenia ponaglenia przez skarżącego jeszcze w toku postępowania administracyjnego, nie ma żadnego normatywnego znaczenia, skoro okoliczność ta może być przez sąd oceniana dopiero po ustaleniu istnienia przedmiotu skargi. Jeżeli bowiem organ zakończy postępowanie administracyjne stosownym rozstrzygnięciem przed wniesieniem skargi, to w takim wypadku zarzucana w skardze przewlekłość tego postępowania przestaje realnie istnieć – ustaje jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi, jako zdarzenie przeszłe nieistniejące w dniu jej wniesienia. W konsekwencji to, czy ponaglenie zostało złożone w toku postępowania administracyjnego, czy po jego zakończeniu, a nawet, czy w ogóle zostało złożone, nie podlega już ocenie sądu, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Taka właśnie sytuacja, jak opisana w przytoczonych wyżej uchwałach, miała miejsce w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne zainicjowane skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. o wypłatę równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, zostało zakończone w pierwszej instancji wydaniem przez ten organ decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Tymczasem skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania we wskazanym tu przedmiocie została wniesiona dnia 21 lutego 2022 r., a więc nie tylko po zakończeniu postępowania przez organ, którego bezczynność i przewlekłość jest przedmiotem tej skargi, ale nawet po wydaniu w sprawie decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy (tzn. Komendanta Wojewódzkiego Policji), a także po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyroku odnośnie wymienionych decyzji. Również ponaglenie w tej sprawie zostało wniesione dnia 12 lutego 2022 r., a więc nawet nie w toku postępowania administracyjnego, ale po jego zakończeniu (przy czym, jak wskazał NSA w cytowanej wyżej uchwale z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, nie ma to dla oceny dopuszczalności skargi istotnego znaczenia). W świetle opisanych wyżej okoliczności sprawy, regulacji prawnych, jak również poglądów orzecznictwa sformułowanych w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie przez Komendanta Miejskiego Policji orzeczenia kończącego postępowanie (decyzja z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]) przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość tego postępowania, należy ocenić jako skutkujące brakiem przedmiotu zaskarżenia, co w konsekwencji pociąga za sobą uznanie skargi za niedopuszczalną oraz jej odrzucenie. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jest ona niedopuszczalna z przyczyn innych aniżeli wymienione w pkt 1-5a tego przepisu. Jedynie na marginesie, odnośnie przytoczonego przez skarżącego w uzasadnieniu skargi stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji, w myśl którego roszczenie M.K. uległo już przedawnieniu wskazać należy, iż prawomocne przesądzenie kwestii przedawnienia tego roszczenia nastąpi dopiero w wyniku rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 424/21. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.