II SAB/Go 25/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie postępowania egzekucyjnego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim stronie skarżącej P.B. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] 2024 r. P.B. (dalej jako skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej jako organ lub Burmistrz) w zakresie nie wykonania decyzji o zwrocie psów. Skarżący składając skargę powołał się na art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W skardze wniesiono o: 1) zobowiązanie organu do wykonania decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie zwrotu psów w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...]decyzją z dnia [...] października 2017 r. orzekł o czasowym odebraniu skarżącemu psów utrzymywanych na posesji przy ul. [...] w [...]. Następnie decyzją z dnia [...] r. Burmistrz orzekł o nie odbieraniu trzech psów rasy [...] utrzymywanych na w/w posesji i o zwrocie trzech psów rasy [...] czasowo odebranych decyzją z dnia [...]r., a przebywających w Azylu dla psów [...] Stowarzyszenia Pomocy Zwierzętom [...]. Skarżący podał, iż niejednokrotnie zwracał się do organu o dobrowolne wydanie wspomnianych psów. W dniu [...] r. skarżący złożył do Burmistrza wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej. Następnie w dniu [...] r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako SKO) ponaglenie w związku z bezczynnością Burmistrza w zakresie realizacji decyzji z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. SKO uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji termin na załatwienie sprawy w ciągu 14 dni od daty doręczenia postanowienia. Pismem z dnia [...] r. organ wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku dotyczącego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji, a pismem z dnia [...] r. braki formalne zostały usunięte. Skarżący podał, iż do dnia wniesienia skargi Burmistrz nie wykonał żadnych czynności w tym zakresie, nie dokonał zwrotu odebranych psów, wobec czego dopuścił się rażącego naruszenia przepisów ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie względnie umorzenie postępowania w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego przed wydaniem wyroku. Za bezsporne w sprawie uznał organ złożenie przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie realizacji zwrotu czasowo odebranych psów. Jednak zdaniem organu, co wynika jak podał, także z uzasadnienia postanowienia SKO, nie ma możliwości zwrotu psów w naturze. Organ podniósł, iż bezspornym i znanym przez skarżącego od 2018 r. jest również fakt, że część psów, która przeżyła, już w [...] r. została przekazana do domów prywatnych opiekunów. Zatem ich odbiór w [...] r. był niemożliwy z uwagi choćby na dobro zwierząt, które znalazły nowe otoczenie. Organ podał, iż skarżący wiedząc o braku możliwości zwrotu psów, wszczął w [...] r. przeciwko Gminie [...] sprawę z powództwa cywilnego. Sprawa zakończyła się niekorzystnie dla skarżącego w [...] r., ponieważ Sąd Rejonowy we [...] wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] oddalił powództwo P.B., a w wyniku rozpoznania apelacji Sąd Okręgowy w [...] w [...] r. sygn. akt [...] oddalił apelację. Z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego wynika, że wyrokiem z dnia [...]r. Sąd Rejonowy we [...] w sprawie [...] orzekł przepadek wszystkich odebranych powodowi psów wskutek decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Wyrok ten uprawomocnił się w zakresie orzeczenia o przepadku psów w dniu [...]r. Ponadto Sąd ustalił, że powód nie ma legitymacji czynnej w sprawie z uwagi na zbycie psów P.R. Sąd stwierdził, iż gdyby powód sprawował należyty nadzór na trzymanymi przez siebie psami, to nie odebrano by mu ich. Działanie Burmistrza polegające na wydaniu decyzji administracyjnych, niezależnie od tego czy decyzje te ostatecznie uchylono, było zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy w pełni uzasadnione, i stanowiło adekwatną reakcję na zagrożenie jakie stwarzały dla zwierząt i ludzi psy należące do powoda, a powód nie może domagać się zasadnie rekompensaty swoich rzekomych strat finansowych, bowiem to zachowanie powoda skutkowało powstaniem tych ,,strat" tj. odebraniem mu psów. Z kolei w przekonaniu Sądu Okręgowego żądanie pozwu było oczywiście bezzasadne, wskazując na orzeczony wyrokiem z dnia [...] r. przez Sąd Rejonowy we [...] w sprawie [...] przepadek wszystkich odebranych powodowi psów. Co do zarzutu bezczynności to w ocenie organu jego działanie nie nosiło cech bezczynności, a jeśli ewentualnie tak to ze względu na wskazane okoliczności nie miało to cechy rażącego naruszenia. Można przyjąć, że jedynym w tym czasie zawinieniem organu był brak zawieszenia postępowania egzekucyjnego, do momentu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny roszczenia skarżącego. Jednak brak takiego postanowienia wynikał z okoliczności, a skarżący z tego powodu nie poniósł ujemnych konsekwencji. Organ wskazał, że w momencie złożenia wniosku przez skarżącego, toczyła się sprawa z jego powództwa przeciwko Gminie [...] przed Sądem Rejonowym a następnie przed Sadem Okręgowym o zapłatę. Za oczywiste uznał organ, że wynik sprawy cywilnej miał znaczenie dla sprawy administracyjnej. W szczególności wskazał, że gdyby przyjąć, iż sąd cywilny zasądziłby zgodnie z żądaniem pozwu [...] zł, a jednocześnie skarżący odzyskałby psy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to doszłoby do bezpodstawnego wzbogacenia. Organ podkreślił, że skarżący w momencie złożenia wniosku egzekucyjnego miał pełną świadomość tego, iż nie ma możliwości odebrania psów, a to z uwagi na to że trafiły one do podmiotów trzecich. Poza tym jak wykazało postępowanie cywilne skarżący nie ma legitymacji procesowej. W zakresie żądania zasądzenia od organu kwoty pieniężnej w wysokości 20 000 zł zdaniem organu będzie to rażąco kontrastowało z ustaleniami zawartymi w wyroku Sądu Rejonowego we [...] w sprawie [...], oraz Sądu Rejonowego we [...] zawartymi w wyroku z dnia [...]r. sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego w [...] w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt [...] i doprowadzi do bezpodstawnego wzbogacenia skarżącego. Również wskazał na ustalenia Sądu dotyczące braku legitymacji procesowej w postępowaniu cywilnym po stronie skarżącego, tym bardziej zasądzenie przy takich ustaleniach nie jest zasadne. Organ zwrócił także uwagę na brak wykazania przez skarżącego uszczerbku wywołanego bezczynnością organu, i brak w tym zakresie uzasadnienia. W piśmie procesowym z dnia [...] r. organ poinformował, że postanowieniem z dnia [...] r. umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie skarżącego, co zdaniem organu czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie należy wyjaśnić, iż skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu wyłącznie w sytuacji, gdy wolna jest od braków formalnych, została należycie opłacona, a przede wszystkim gdy jej dopuszczalność nie budzi wątpliwości. W pierwszej kolejności zatem sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r., poz. 615 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnegoi terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 2a i § 3, art. 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy [...] w zakresie postępowania egzekucyjnego, które zdaniem skarżącego ma doprowadzić do wykonania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r. o nie odbieraniu skarżącemu trzech psów rasy [...] i o zwrocie czasowo odebranych mu decyzją z dnia [...] r. trzech psów rasy [...]. Należy dodać, iż skarżący wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się do Burmistrza o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, domagając się wykonania decyzji organu z dnia [...] r. polegającego na zwrocie psów. W ocenie Sądu opisany przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przede wszystkim należy zauważyć, iż sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, a także prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków zostały unormowane w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualny tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.; dalej jako u.p.e.a.). Zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – jest właściwy do orzekania organ I instancji. W rozpatrywanym przypadku jest to więc Burmistrz Miasta i Gminy [...], który w tej sytuacji jest jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Stronami postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy u.p.e.a., są przede wszystkim zobowiązany i wierzyciel. Oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym, przy ustalaniu kręgu stron, nie znajduje zastosowania przepis art. 28 § 1 k.p.a. Z art. 5 u.p.e.a. wynika, że wierzycielem może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykazujący funkcje władcze. Podkreślić należy, iż instytucja wierzyciela w u.p.e.a. nie jest tożsama z instytucją wierzyciela w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Działania wierzyciela w rozumieniu u.p.e.a. mają na celu realizację interesu ogólnego, a nie jednostkowego interesu wierzyciela. Instytucja wierzyciela w u.p.e.a. ma charakter procesowy. W konsekwencji wierzycielem jest organ administracji publicznej lub instytucja (państwowa lub samorządowa), nie zaś osoba fizyczna (zob. Komentarz do art. 5 u.p.e.a. Piotr Przybysz. LEX, 2023). W świetle art. 6 § 1 u.p.e.a., jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wskazanego w decyzji, to wyłącznie wierzyciel w rozumieniu przepisów u.p.e.a. może podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko na wniosek wierzyciela, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i 2 u.p.e.a.). Natomiast na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zaś zażalenie (art. 6 § 1a u.p.e.a.). Oznacza to, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. na w/w postanowienie podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie o odmowie uwzględnienia skargi. Powyższe wskazuje, iż u.p.e.a. przewiduje zatem inny, odrębny od uregulowanego w k.p.a. (art. 37) i p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 i 9) tryb zaskarżania bezczynności wierzyciela egzekucyjnego (lex specialis), polegającej na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym podmioty prywatne zatem tylko za pośrednictwem wierzyciela wnosić o wszczęcie egzekucji, czy określone jej prowadzenie. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika natomiast, by skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, jako zainteresowany realizacją decyzji z dnia [...] r., skorzystał z wyżej opisanego trybu. W świetle akt sprawy złożone zostało jedynie przez pełnomocnika skarżącego ponaglenie do SKO w [...] jako organu wyższego stopnia w trybie art. 37 k.p.a. W świetle powyższego, podmioty, które były stronami postępowania m.in. administracyjnego, a nie są zobowiązane na mocy aktu administracyjnego, czyli takie jak skarżący w niniejszej sprawie, nie są stronami postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji, nie służy im również skarga na bezczynność organu egzekucyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1149/10, dostępny w internetowej CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się także uwagę, że podmioty wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a. nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy tego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela (o którym mowa była powyżej), do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia. Tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Wskazane podmioty nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a u.p.e.a., co determinuje również możliwość składania skarg do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1588/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też w sytuacji, gdy osoba posiadająca interes prawny lub faktyczny domaga się od wierzyciela (organu) podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania określonego postępowania od podmiotu zobowiązanego, to ewentualna bezczynność organu uprawnia stronę wyłącznie do wniesienia skargi na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a. Mając na uwadze powyższe, przyjąć więc należy, że będąca przedmiotem oceny skarga na bezczynność w podejmowaniu czynności egzekucyjnych, wniesiona do tutejszego Sądu przez podmiot, który nie jest w świetle przepisów u.p.e.a. stroną postępowania egzekucyjnego w administracji, jest niedopuszczalna. Orzecznictwo jednoznacznie potwierdza, że w świetle art. 6 § 1a u.p.e.a. niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu egzekucyjnego I instancji polegająca na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (por. wyroki NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1588/06 i z 29 kwietnia 2014 r., II OSK 1018/14), bowiem uregulowanie to dopuszcza wyłącznie skargę na bezczynność organu w przypadku pozostawania w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służy zażalenie, nie zaś przypadków pozostawania przez organ egzekucyjny w zwłoce w dokonywaniu czynności egzekucyjnych. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Brak jest legitymacji podmiotu, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych nawet wówczas, gdy w następstwie ponaglenia złożonego przez stronę skarżącą organ wyższego stopnia wydał postanowienie nakazujące dokonanie takich czynności. Niedopuszczalna jest zatem skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (por. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 100/17, postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Gl 18/18 i z dnia 10 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 42/09; "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz" pod redakcją R. Hausera, wyd. z 2018 r.). Mając na uwadze powyższe Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji postanowienia). W przedmiocie zwrotu skarżącemu wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia). Na marginesie wyjaśnić należy, iż w opisanych powyżej okolicznościach sprawy wskazujących na niedopuszczalność złożonej skargi, która uniemożliwia Sądowi dalszą ocenę merytoryczną i rozpoznawanie skargi co do istoty, brak było podstaw do uwzględnienia pisma procesowego organu z [...] kwietnia 2024 r. i zawartej tam informacji o umorzeniu postępowania egzekucyjnego.