II SAB/Go 26/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi P.Z. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego P.Z. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, iż Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego P.Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2024 r. P.Z. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy o udzielenie informacji publicznej w zakresie: "1) Jak zakończyło się postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie? Wnoszę o przekazanie kopii (w formie skanu) decyzji administracyjnej w sprawie wydajne przez Gminę. 2) Czy wydana przez Gminę decyzja w przedmiotowej sprawie była decyzją odmowną, czy decyzją pozytywną dla inwestora? W przypadku wydania decyzji odmownej zwracam się o informację, czy inwestor złożył odwołanie od decyzji? 3) Jakie było ostateczne rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie w administracyjnym toku instancji? 4) Czy inwestora złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie i jakie było rozstrzygnięcie sądu oraz czy którakolwiek ze stron postępowania w przedmiotowej sprawie złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego? Wnoszę o przekazanie kopii (w formie skany) wyroku WSA w sprawie, oraz skargi i odpowiedzi na skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. 5) Czy inwestor wystąpił przeciwko Gminie z powództwem o odszkodowanie; o zapłatę, jaka była wartość przedmiotu sporu i na jakim etapie sądowym jest sprawa? Jeśli postępowanie sądowe się zakończyło wnoszę o przesłanie kopii wyroków w sprawie (obu instancji). 6) Jeśli sprawa z powództwa inwestora przeciwko Gminie się zakończyła, wnoszę o udzielnie informacji jakie zapadło w sprawie rozstrzygnięcie? 7) Jeśli rozstrzygnięcie w sprawie była niekorzystne dla Gminy (zasądzające na rzecz inwestora odszkodowanie; określoną sumę pieniężną) wnoszę o udzielnie informacji czy Gmina zastosowała się do rozstrzygnięcia Sądu i wypłaciła inwestorowi odszkodowanie, kiedy nastąpiła wypłata i w jakiej wysokości? 8) Jeśli nastąpiła wypłata zasądzonej kwoty pieniężnej, wnoszę o udzielnie informacji, czy kwota to była zabezpieczona w budżecie gminy, czy też gmina za zapłatę kwot zasądzonych orzeczeniem sądu zaciągnęła zobowiązanie w postaci kredytu lub pożyczki? Jeśli Gmina zaciągnęła kredyt lub pożyczkę wnoszę o udostępnienie kopi umowy kredytu lub umowy pożyczki." W dniu 18 marca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga P.Z. na bezczynność w/w organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w której skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. - poprzez ich niezastosowanie i nie udzielenie informacji, dostępu, ani wglądu zgodnie z wnioskiem skarżącego; 4) art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu przez organ informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem skarżącego, pomimo upływu ustawowych terminów; a także nie wskazania przez organ terminu, w jakim udostępni informacje. Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o: 1) na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie; 2) na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. o wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości; 4) na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. o przyznanie od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 PLN. 5) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi P.Z. wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2024 r. zwrócił się z prośbą o udostępnienie informacji publicznej w zakresie prowadzonego przez Gminę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mającego znaczenie dla środowiska pn. "Budowa fermy zarodowej trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr [...]". Następnie skarżący podał, iż pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. organ wskazał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mającego znaczenie dla środowiska pn. "Budowa fermy zarodowej trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr [...]" jest nadal w toku i oczekuje na uzupełnienie raportu od inwestora, podając jednocześnie, że wszystkie dokumenty dotyczące przedmiotowego postępowania znajdują się na stronach BIP w zakładce Ochrona Środowiska. Skarżący zarzucił, że organ w niniejszej sprawie nie udostępnił w terminie informacji publicznej w pozostałym zakresie, tj. w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2024 r. w punktach od 5) do 8) wniosku. Organ nie wskazał również terminu, w jakim udostępni informację publiczną, a także nie wydał decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania. Do chwili złożenia skargi organ nie podjął żadnej czynności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o umorzenie postępowania podając, że udzielił żądanej informacji w terminie wynikającym z ustawy w punktach od 1 do 4. W pozostałym zakresie organ uznał, że skoro toczy się postępowanie administracyjne, to odpowiedź na pytania od 1 do 4 wyczerpuje odpowiedzi na pytania od 5 do 8. Po ponownej analizie wniosku skarżącego organ uznał, że zachodzi potrzeba doprecyzowania odpowiedzi udzielonej w dniu 17 stycznia 2024 r. i pismem z dnia [...] lutego 2024 r. precyzyjnie odpowiedział na zadane pytania. W ocenie organu jego działanie nie nosiło cech rażącej bezczynności. Odpowiedź została udzielona wnioskodawcy w terminie 5 dni od złożenia wniosku. Ponowna analiza doprowadziła do udzielenia odpowiedzi na pozostałe pytania w dniu 29 lutego 2024 r., a więc mniej niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). W orzecznictwie wskazuje się, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, sąd oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, CBOSA). Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy w rozpoznaniu wniosku P.Z. z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że ww. organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym. Mając zaś na uwadze wagę obowiązku informacyjnego organów wobec obywateli należy stwierdzić, że działania mające na celu zwiększanie jawności i dostępności podawanych przez organy informacji służy interesom ogólnym, a więc jest sprawą publiczną. Informacja o takiej inicjatywie i aktywności organu oraz o sposobie i zasadach jej realizacji, niezależnie od formy w jakiej organ działa w tym zakresie, jest informacją publiczną. W niniejszej sprawie skarżący podniósł w skardze, że organ jedynie częściowo udzielił mu w terminie informacji, o które wniósł we wniosku o udzielenie informacji publicznej (pkt 1-4) i dlatego w jego ocenie organ pozostaje w bezczynności w pozostałym zakresie (pkt 5-8). Nie ulega wątpliwości, że informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Zatem wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, a organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Z akt administracyjnych sprawy, odpowiedzi na skargę udzielonej przez organ wynika, że skarżącemu udzielono informacji w pełnym, wnioskowanym przez niego zakresie w dniu 29 lutego 2024 r. W sytuacji zatem, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W analizowanej sprawie wobec udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zostało umorzone. Okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują, że załatwienie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło z przekroczeniem terminów określonych w art. 13 u.d.i.p., jednakże w ocenie Sądu naruszenie przepisów prawa nie miało rażącego charakteru, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi zatem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). Jak już wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, rozpatrzenie wniosku skarżącego aczkolwiek w sposób niezgodny z przepisami u.d.i.p., nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa, ani nie wywołuje dotkliwych skutków dla samego skarżącego. Odnosząc się z kolei do zgłoszonego w skardze żądania wymierzenia grzywny organowi i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, należy zauważyć, że z przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. jasno wynika, iż ww. środki o charakterze finansowym mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1314/16; z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16; z 11 lipca 2017 r., II OSK 879/17, CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17, CBOSA). Grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą). Z kolei suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego, pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Suma pieniężna nie jest zależna od poniesionej i wykazanej krzywdy czy uszczerbku majątkowego. Co do zasady natomiast można przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., II OSK 2585/22, wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., II OSK 797/21, wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., II OSK 1915/21, wyrok NSA z 22 września 2021 r., II OSK 1051/21, CBOSA). Wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie organ w ustawowym terminie udzielił skarżącemu częściowej odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze, że nie znajduje potwierdzenia w tej sprawie stan kwalifikowanego naruszenia prawa wynikający z bezczynności, Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej (pkt III sentencji wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 złotych, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 535).