II SAB/Go 29/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi B.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie decyzji Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie obiektu na działce nr geod. [...] złożyła B.K., w której wniosła o nakazanie organowi PINB wydania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku postanowienia o wznowieniu postępowania oraz orzeczenie, iż bezczynność organu miała miejsce w rażącym naruszeniem prawa, a także o wymierzenie organowi 15.000 zł grzywny. W skardze skarżąca bezczynności i stanowisku organu zarzuca: - naruszenie art. 59 ust. 7 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, iż stroną decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] września 2011 r. jest jedynie inwestor, podczas gdy takie ograniczenie zakresu stron dotyczy wyłącznie sytuacji standardowego, prawidłowego przebiegu procesu budowlanego w pełni zgodnego z pozwoleniem na budowę, a nie sytuacji, gdy obiekt powstał na skutek samowoli budowlanej lub w sposób istotnie odbiegający od treści pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, kiedy to stronami są także podmioty mające status strony w sprawie pozwolenia na budowę, czy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa poprzez bezzasadne zaniechanie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie wskazanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana w oparciu o decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, która została prawomocnie uchylona wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 kwietnia 2011 r. II SA/Go 583/11. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, iż wypełniła płynący z art. 52 § 1 p.p.s.a. obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia, gdyż wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Równocześnie w dniu [...] lutego 2012 r. skarżąca wystosowała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do PINB, które pozostało bez odpowiedzi. Stan faktyczny sprawy o bezczynność organu przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] września 2011r. Nr [...] PINB na wniosek A. i P.S. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że budowa tego budynku objęta była postępowaniem organu nadzoru budowlanego w związku z realizacją obiektu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W wyniku tego postępowania decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] zatwierdzono projekt budowlany zamienny uwzględniający dokonane w trakcie realizacji zmiany, udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] września 2011 r. wykazała, że budynek zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym projektem zamiennym. Organ wydał przedmiotową decyzję o użytkowaniu w dniu [...] września 2011 r., mimo że przed tut. Sądem zawisła sprawa ze skargi B.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011r. [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2011 r. W wyniku tej skargi WSA w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 28 września 2011 r. II SA/Go 583/11 uchylił decyzje obu organów. Od decyzji PINB z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie skarżąca B.K. i R.C. wnieśli w dniu 29 września 2011 r. odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który to decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze odmawiając odwołującym się przymiotu strony w tym postępowaniu. Od decyzji tej B.K. nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i stała się ona ostateczna. W dniu 17 października 2011 r., a więc miesiąc od wydania pozwolenia na użytkowanie i w toku postępowania odwoławczego od tej decyzji B.K. złożyła wniosek do PINB o wznowienie postępowania i jako podstawę wznowienia powołała się na art. 145 § 1 pkt 8 kpa, bowiem decyzje organów I i II instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zostały przez sąd administracyjny uchylone. Jednocześnie PINB w dniu 14 marca 2012 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zrealizowanej budowy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej położonego na działce [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, a na skutek odwołania od niej B.K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] uchylił w/w decyzję i w związku z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego orzekł o braku przesłanek do wydania nakazu rozbiórki lub doprowadzenia do stanu poprzedniego, tj. do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego na działce [...]. Decyzja ta została przez B.K. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i będzie przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd. Pełnomocnik skarżącej przytaczając wyżej wskazane podstawy dla skargi o bezczynność organu powołał się na wyrok NSA z dnia 29 października 2008 r., w którym to ten Sąd stwierdził, że zgodnie z literalną treścią przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Należy jednak pamiętać, że dotyczy to tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub odstępstwa od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego. Ponieważ w niniejszej sprawie taka okoliczność zachodziła wniosek o nakazanie organowi wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest w pełni uzasadniony. Zachowanie organu i jego bezczynność dowodzą rażącego naruszenia prawa uzasadniającego nałożenie na organ grzywny. Z niejasnych przyczyn organ nie wstrzymał się z rozstrzygnięciem wniosku inwertorów tylko niezwykle szybko przeprowadził kontrolę obiektu i wydał wspomnianą decyzję. Takie zachowanie w konsekwencji uchylenia przez Sąd wcześniejszych decyzji spowodowało chaos i brak dokończenia procesu legalizacji istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Późniejsze odmawianie stronie skarżącej przymiotu strony oraz nierozpoznanie jej wniosku o wznowienie postępowania miało na celu jedynie zakończenie postępowania w sprawie zrealizowanej budowy obiektu mieszkalnego przez inwestorów niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Póki istnieje ostateczna decyzja zezwalająca na użytkowanie obiektu to rozpoznanie kwestii legalizacji wybudowanej budowli jest praktycznie niemożliwe. Właśnie w takim nastawieniu organu oraz jego nieuzasadnionym stanowisku przejawia się istota rażącego naruszenia prawa jako bezczynność w zakresie wniosku skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, iż wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu stosownie do art. 147 kpa, jednakże uprawniony do wszczęcia takiego postępowania organ samodzielnie przesądza czy na podstawie wniosków przedłożonych przez zainteresowany podmiot dokona wznowienia postępowania. Kierowana do organu administracji sygnalizacja o okolicznościach wskazujących na ewentualne zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania nie jest dla organu wiążąca. Wznowienie z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną zależy wyłącznie od uznania właściwego organu administracji publicznej. Nadto organ nie jest bezczynny skoro wydał decyzję o umorzeniu postępowania, a organ II instancji zmienił tą decyzję i sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W świetle art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność organów polega na tym, że Sąd uwzględniając taką skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1517/2011, Lex Polonica nr 3040257 oraz T. Woś, (w:), T. Woś, red., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, str. 107). W przedmiotowej sprawie skarżąca B.K. skierowała do Sądu skargę na bezczynność w stosunku do PINB w przedmiocie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej "kpa" – iż decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Skarżąca w dniu 14 października 2011r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] września 2011 r. na wniosek A. i P.S., dotyczącą działki o nr geodezyjnym [...]. W chwili składania tego wniosku w/w decyzja nie była ostateczna, bowiem skarżąca wniosła od niej odwołanie i organ II instancji –Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Skarżąca B.K. na tę decyzję nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W art. 148 kpa uregulowane zostały dwie kwestie, a mianowicie tryb wnoszenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego oraz termin wniesienia tego podania. Zgodnie ze wskazanym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji. Będzie to albo tryb bezpośredni albo pośredni wniesienia podania. Tryb bezpośredni wystąpi w przypadku, gdy strona żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzja ostateczną, która nie przeszła toku instancji (od której nie złożono odwołania). W takiej sytuacji organ I instancji będzie właściwy do wznowienia postępowania, chyba że przyczyną wznowienia jest działalność tego organu (art. 150 § 1 i § 2 kpa). Tryb pośredni natomiast będzie miał miejsce w razie żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego. Wprowadzenie trybu pośredniego uzasadnione jest tylko względami natury formalno-prawnej – przekazaniem akt sprawy do organu odwoławczego. Organ I instancji w takim przypadku nie ma przyznanej kompetencji do weryfikacji (zmiany lub uchylenia) decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 150 kpa organem właściwym w sprawach o wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji – czyli w rozpoznawanej sprawie –Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który jednocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Kierowanie zatem skargi przeciwko Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego na bezczynność w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie bez uwzględnienia w skardze faktu, iż decyzja organu I instancji została zaskarżona i że w ostatniej instancji orzekał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., jest bezzasadne. Zauważyć należy, iż skarżąca zarówno w skardze do Sądu jaki i we wniosku do organu I instancji wzywającym do usunięcia naruszenia prawa domagała się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wznowienia postępowania poprzez nakazanie temu organowi wydania postanowienia o jego wznowieniu. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej starał się zmodyfikować treść skargi w ten sposób, iż zarzucił organowi I instancji, że nie nadał on biegu wnioskowi o wznowienie postępowania i że bezczynność wyrażała się w nieprzekazaniu wniosku Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do podjęcia przez ten organ rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie administracyjnej. Zakres kognicji sądu administracyjnego w tym przedmiocie został określony w art. 3 § 2 pkt 1, 2, 3, 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a. Bezczynny będzie organ w przypadku niepodejmowania decyzji, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające istotę sprawy, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie i inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy zatem odnieść się do kwestii określenia pojęcia "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa." Czynności te są działaniami faktycznymi, które w doktrynie najczęściej określa się jako czynności materialno-techniczne. Mają one najczęściej charakter sformalizowany i przybierają formę wpisów, odmowy wpisów, wykazów, rejestrów, udostępnienia dokumentacji, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków jakie przepis wiąże z ich podjęciem. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – za czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego nie może być uznana czynność polegająca na doręczeniu pism między organami w toku postępowania administracyjnego. Według Sądu zobowiązanie organu administracji tylko do dokonania czynności jaką jest zgromadzenie i posegregowanie dokumentów z toczącej się sprawy administracyjnej celem przekazania organowi właściwemu do podjęcia postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania bądź decyzji o odmowie wznowienia postępowania nie podlega kognicji sądu administracyjnego. A skoro tak, to i brak jest podstaw dla uwzględnienia skargi na bezczynność w tym zakresie. Skarżąca winna więc złożyć wniosek o usunięcie naruszenia prawa do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przeciwko niemu jako organowi właściwemu w sprawach o wznowienie postępowania kierować skargę do Sądu na bezczynność. Bezzasadność skargi w stosunku do organu I instancji, w ocenie Sądu, wyraża się także w tym, że organ ten przekazał Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego całość akt administracyjnych z zażaleniem skarżącej wniesionym na podstawie art. 37 § 1 kpa w dniu 16 lutego 2012 (k. 4 akt). Wraz z zażaleniem organ II instancji otrzymał wniosek B.K. o wznowienie postępowania. Uznając zażalenie za nieuzasadnione to organ II instancji winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania bądź decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Bezczynności zatem nie można w żaden sposób przypisać Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, ani w zakresie nie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, ani w zakresie nie przekazania całości akt administracyjnych organowi II Instancji. W wyroku z dnia 10 kwietnia 2001r. sygn. I SAB 37/00, przytoczonym w Komentarzu Jana Pawła Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Warszawa 2004, str. 216) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że uznając skargę na bezczynność za zasadną sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego, ani też w konsekwencji rozstrzygać, czy wydana decyzja lub podjęta czynność były zgodne z prawem. Podobnie w zbiorowym Komentarzu "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" pod redakcją Tadeusza Wosia (Warszawa 2005, str. 466) podkreślono, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określać, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym, w której organ pozostaje w bezczynności, a więc nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Mając omówione wyżej okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.