II SAB/Go 29/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...] na bezczynność Prezesa Zarządu Szpitala [...] Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Zarządu Szpitala Sp. z o.o. do załatwienia wniosku skarżącego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że Prezes Zarządu Szpitala Sp. z o.o. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Prezesa Zarządu Szpitala Sp. z o.o. na rzecz skarżącego – Ogólnopolskiego Związku Zawodowego kwotę 100 (sto złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ogólnopolski Związek Zawodowy [...] (dalej: OZZ) wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r., powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Zarządu Szpitala [...] Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie wskazania: 1. wysokości (kwota brutto) uposażenia zasadniczego pracowników fizjoterapii z wyszczególnieniem na: technik masażysta, technik fizjoterapii, licencjat fizjoterapii i magister fizjoterapii, specjalista fizjoterapii w styczniu 2020 r. oraz lipcu 2020 r. z uwzględnieniem minimalnego i maksymalnego wynagrodzenia w poszczególnej grupie zawodowej; 2. wysokości (kwota brutto) premii przyznanej pracownikom fizjoterapii z wyszczególnieniem na: technik masażysta, technik fizjoterapii, licencjat fizjoterapii I magister fizjoterapii specjalista fizjoterapii w styczniu 2020 r. oraz lipcu 2020. z uwzględnieniem minimalnej i maksymalnej premii w poszczególnej grupie zawodowej; 3. liczby pracowników-fizjoterapeutów zatrudnionych jednocześnie na podstawie umowy o pracę oraz na podstawie umowy cywilnoprawnej w okresie od stycznia 2020 do lipca 2020 roku; 4. liczby pracowników zatrudnionych w placówce z podziałem na technik fizjoterapii, licencjat fizjoterapii, magister fizjoterapii, specjalista fizjoterapii; 5. liczby pracowników oraz formy ich zatrudnienia (umowa o pracę, umowy cywilnoprawne) z podziałem na technik masażysta, technik fizjoterapii, licencjat fizjoterapii, magister fizjoterapii, specjalista fizjoterapii. Nadto strona w w/w wniosku podała, że żądana informacja powinna być udzielona w formie elektronicznej i przekazana na wskazany adres e-mail. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. (data wpływu do organu – 7 grudnia 2020 r. ) OZZ wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Zarządu Szpitala [...] Sp. z o.o. w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1, w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: u.d.i.p) oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów OZZ wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu wszelkich kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi OZZ wyjaśnił, że organ w żaden sposób nie ustosunkował się do przedmiotowego wniosku, ani nie podał powodów opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zdaniem strony skarżącej działanie organu stanowi celowe ograniczanie prawa jednostki do informacji publicznych. W odpowiedzi na skargę Zarząd Szpitala [...] Sp. z o.o. wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na udzielenie odpowiedzi na wniosek OZZ z [...] sierpnia 2020 r., a w pozostałym zakresie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu w/w odpowiedzi organ wyjaśnił, że otrzymał zarówno wniosek strony z [...] sierpnia 2020 r., jak i skargę na bezczynność, która to wpłynęła do organu w dniu 7 grudnia 2021 r. Następnie organ podał, że pismem z [...] grudnia 2020 r. ustosunkował się do powyższego wniosku skarżącej, co zdaniem organu było zgodne z art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), ponieważ żądane informacje zostały udzielone w terminie 30 dni od dnia otrzymania skargi. Jednocześnie Zarząd Szpitala [...] Sp. z o.o. wskazał, że nierozpatrzenie wniosku OZZ o udostępnienie informacji publicznej w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej wynikało z licznych zmian kadrowych na stanowiskach kierowniczych. Organ wyjaśnił, że osoba zatrudniona pod koniec sierpnia na stanowisku kierownika Działu Kadr, do której obowiązków należało przygotowanie informacji objętych przedmiotowym wnioskiem, wypowiedziała umowę o pracę ze skutkiem na koniec września 2020 r. Organ podkreślił, że wakat na tym stanowisku ustał dopiero od 30 listopada 2020 r. Ponadto organ zaznaczył, że z uwagi na panującą pandemię COVID-19 priorytetem w działalności Szpitala jest realizowanie świadczeń opieki zdrowotnej na rzecz pacjentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Chodzi zatem o bezczynność w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Zarządu Szpitala [...] Sp. z o.o. w rozpoznaniu wniosku OZZ o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. Sąd uznał, iż zawarty w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. wniosek był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Nadto zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu Zarząd Szpitala [...] Sp. z o.o. - jako osoba reprezentująca podmiot wykonujący zadania publiczne - jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej, nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Należy zaznaczyć, że warunkiem udzielenia informacji publicznej, jest skuteczne doręczenie organowi wniosku o udostępnienie określonej informacji publicznej. Wprawdzie ustawodawca nie sprecyzował bliżej formy, w jakiej wniosek powinien zostać złożony, to nie zmienia to faktu, że dopóki wniosek w sposób niebudzący wątpliwości nie zostanie doręczony organowi, to nie można mu zarzucać bezczynności. Podkreślić przy tym należy, że ciężar wykazania doręczenia - złożenia wniosku - w razie zaistnienia sporu co do tego faktu - spoczywa na wnioskodawcy, który wywodzi z niego określone skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2016 r., I OSK 1187/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2017 r., II SAB/Sz 162/16, CBOSA). W niniejszej sprawie bezspornym jest, na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, że wniosek z [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej został skutecznie doręczony Zarządowi Szpitala [...] Sp. z o.o. Z akt administracyjnych sprawy oraz z odpowiedzi na skargę udzielonej przez organ wynika, że stronie udzielono informacji w pełnym, wnioskowanym przez nią zakresie. W sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W analizowanej sprawie wobec udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zostało umorzone. Okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują, że załatwienie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło z przekroczeniem terminów określonych w art. 13 u.d.i.p., jednakże w ocenie Sądu naruszenie przepisów prawa nie miało rażącego charakteru, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). W ocenie Sądu, nierozpatrzenie wniosku skarżącego w ustawowym terminie i udzielenie odpowiedzi dopiero po wniesieniu do Sądu skargi, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa. Nadto należy mieć na uwadze, że z uwagi na panującą pandemię COVID-19 priorytetem w działalności Szpitala jest realizowanie świadczeń opieki zdrowotnej na rzecz pacjentów. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i w tym zakresie skarga została oddalona. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych.