II SAB/Go 29/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J.D. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku J.D. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego – J.D. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem przesłanym droga elektroniczną (mail) w dniu [...] grudnia 2021 r. J.D. zwrócił się do Burmistrza Miasta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii faktur/rachunków wystawionych dla Gminy [...] o statusie miejskim przez firmę: Agencja [...] w latach od [...] października 2019 r. do [...] grudnia 2021 r. Z uwagi na nieaktualny adres poczty elektronicznej udostępniony na stronie BIP Urzędu Miejskiego przez Burmistrza, o czym wnioskodawca powziął informację w dniu 5 stycznia 2022 r., w/w wniosek został ponownie złożony i zarejestrowany w dniu 5 stycznia 2022 r. W dniu 24 stycznia 2022 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o przesłanie w terminie 7 dni adresu do korespondencji lub adresu elektronicznej skrzynki ePUAP. W odpowiedzi na powyższe wezwanie J.D., w mailu z dnia [...] stycznia 2022 r. przesłanym do organu, podał adres do korespondencji oraz jednocześnie wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie złożonych ofert/podpisanych umów przez/z Agencją [...] w latach [...] października 2019 r. do dnia [...] grudnia 20221 r. z których wynika, jakie informacje przedsiębiorca zastrzegł, że nie mogą być one udostępnione oraz wykazała, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnice przedsiębiorstwa. Wnioskodawca wskazał jednocześnie adres mail, na który żądane informacje mają zostać przesłane. Następnie w dniu 21 marca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga J.D. z dnia [...] marca 2022 r. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez zaniechaniu organu, które polega na nieudostępnieniu informacji publicznej na złożony przez skarżącego wniosek, - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., obecnie tj. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. poprzez udzielenie informacji publicznej w nim zakreślonym, i stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał żadnej informacji, ani o sposobie załatwienia ani o przedłużeniu terminu, ani też o wydaniu decyzji w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, iż dniu 14 lutego 2022 r. organ przekazał mu decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r. odmawiającą prawa do udostępnienia informacji publicznej na wniosek złożony w dniu 5 stycznia 2022 r. w sprawie udostępnienia faktur/rachunków wystawionych przez Agencję [...] z tyt. zrealizowanych na rzecz Gminy Miejskiej usług. Skarżący zauważył, iż ani w decyzji, ani w jej podstawie prawnej, organ nie odniósł się do jego wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. Dodał, że informacja, której dotyczy decyzja nie była przedmiotem złożonego przez skarżącego wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r., bowiem w nowym wniosku żądano wskazania, ile przedmiotowa firma zawarła umów z klauzulą zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa i jakich informacji dotyczyły. Według skarżącego decyzja nr [...] dotyczyła udostępnienia informacji publicznej innej niż objętej zakresem przedmiotowym wniosku z [...] stycznia 2022 r., wobec którego organ pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce. Zdaniem skarżącego dla oceny stanu faktycznego i prawnego w sprawie nie ma znaczenia wydana decyzja, bowiem drugi wniosek dotyczył zupełnie innego zakresu informacji, co czyni złożoną skargę uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca. Ponadto wniósł o odstąpienie od ukarania grzywną oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, albowiem wszczęcie niniejszego postępowania nie było konieczne do osiągnięcia celów. Organ wyjaśnił, iż w dniu 26 stycznia 2022 r. skarżący złożył wniosek, który uznany został za tożsamy przedmiotowo z wnioskiem z [...] stycznia 2022r., dlatego nie odniesiono się w decyzji Nr [...] bezpośrednio do e-maila z [...] stycznia 2022 r. Zdaniem organu decyzja dotyczy ogółu sprawy tj. danych związanych z Agencją [...], przy czym strona nie wniosła o udostępnienie kopii dokumentów. Według organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak stanu bezczynności wynikający z wydania decyzji na tożsamy wniosek. Skarżący we wniosku żądał w istocie udzielenia informacji, które dotyczą tej samej sprawy i są tożsame z wydaną decyzją. W tej sytuacji wydana została jedna decyzja, a żądana treść e-maila od skarżącego z dnia [...] stycznia 2022r. mieści się w zakresie decyzji odmownej udostępnienia informacji publicznej. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2022 r. skarżący ustosunkowując się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, iż odwołanie zostało przez niego wniesione od decyzji (z [...] lutego 2022 r.) odmawiającej udzielenia informacji publicznej w postaci przekazania kopii faktur zapłaconych za usługi świadczone na rzecz Gminy przez Agencję [...], gdyż tylko w tym zakresie wydana została decyzja. Podniósł przy tym, iż w podstawie prawnej decyzji, ani w jej uzasadnieniu nie odniósł się organ do wniosku skarżącego z [...] stycznia 2022 r. Ponadto skarżący zauważył, iż organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, iż wniosek z [...] stycznia 2022 r. i [...] stycznia 2022r. są tożsame, choć mają odmienny zakres przedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić , iż skarga została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w przedmiotowej sprawie skarga J.D. na bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie rozpoznania jego wniosku z [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej złożonych ofert/podpisanych umów przez/z Agencją [...] w okresie [...] października 2019 r. do dnia [...] grudnia 2021 r., z których wynika, jakie informacje przedsiębiorca zastrzegł, że nie mogą być one udostępnione oraz wykazała, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnice przedsiębiorstwa. Na wstępie wyjaśnić należy, iż procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje u.d.i.p., która określa prawo do informacji publicznej, a także zasady i tryb jej udostępniania. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do podmiotów takich zaliczone zostały organy władzy publicznej. Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Definicję informacji publicznej doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce zarówno wtedy, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja, której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane przez strony, iż Burmistrz Miasta, będący organem, do którego skierowany został przez skarżącego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 u.d.i.p. Nie budziło także wątpliwości i nie było kwestionowane, iż informacja o umowach zawartych przez organ administracji publicznej, wiążącej się z zaangażowaniem środków publicznych, z których finansowane są umowy, stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 u.d.i.p. Zasadniczy spór w rozpoznawanej sprawie dotyczył natomiast tego czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony przez skarżącego w dniu 26 stycznia 2022 r. został przez organ rozpoznany, czy też nie. Zdaniem bowiem organu wniosek ten, uznany - jak wynika z odpowiedzi na skargę - za wniosek tożsamy z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2022 r., został objęty rozstrzygnięciem w postaci decyzji Burmistrza Miasta z [...] lutego 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Według zaś skarżącego wniosek z dnia [...] stycznia 2022 r. nie został w żaden sposób załatwiony. Zdaniem skarżącego brak podstaw do przyjęcia, aby decyzja z dnia [...] lutego 2022 r. swym zakresem obejmowała tenże wniosek, gdyż odnosi się ona wyłącznie do wniosku z [...] stycznia 2022 r. Powyższe zaś oznacza w ocenie skarżącego, iż organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2022 r. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r. nie można interpretować jako uzupełnienia czy sprecyzowania wcześniej złożonego przez niego wniosku z [...] stycznia 2022 r. Co prawda oba wnioski złożone zostały przez tego samego wnioskodawcę, skierowane zostały do tego samego organu, wniesione zostały w niedalekim odstępie czasowym, jednak mają one różny zakres przedmiotowy, nawet jeżeli związany z tą samą firmą tj. Agencją [...] (dalej w skrócie jako Agencja). Wniosek z [...] stycznia 2022 r. dotyczy bowiem udostępnienia dokumentów w postaci faktur i rachunków za okres [...] października 2019 r. do [...] grudnia 2021 r. wystawionych dla gminy przez Agencję, a z kolei wniosek z [...] stycznia 2022 r. dotyczył dokumentów w postaci ofert i umów podpisanych z Agencją w okresie [...] października 2019 r. do [...] grudnia 2021 r., z których wynika jakie informacje przedsiębiorca zastrzegł. Zatem wniosek z [...] stycznia 2022 r. stanowi niewątpliwie odrębny, kolejny, inny wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, niż wniosek z dnia [...] stycznia 2022 r. Nie jest to w stosunku do wniosku z [...] stycznia 2022 r. wniosek powielony czy tożsamy, czyli taki sam, ten sam, niczym się nie różniący. Jeżeli chodzi o możliwość łącznego rozpoznawania wniosków złożonych w trybie u.d.i.p., to wskazać należy, iż przepisy tej ustawy nie przewidują wprost takiego rozwiązania, ale w praktyce jest ono stosowane. W szczególności jest ono dopuszczalne jeżeli, jak w przedmiotowej sprawie, mamy do czynienia z tożsamością wnioskodawcy i organu do którego skierowane zostały wnioski, a wnioski złożone zostały w krótkim odstępie czasu i dodatkowo w treści pojawia się łączący je element (w niniejszej sprawie dotyczy to tej samej firmy - Agencji). Jednak podkreślić należy, iż niewątpliwie w sytuacji zastosowania takiego wspólnego rozstrzygnięcia przez organ w stosunku do więcej niż jednego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, konieczne jest, aby organ jednoznacznie określił jakie wnioski zostały objęte ewentualnym rozstrzygnięciem. Powyższe musi wynikać wprost z treści takiego rozstrzygnięcia, nie może zaś być pozostawione sferze domysłów. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie analizy akt sprawy uznał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej objęty został tylko wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r. Natomiast brak przesłanek do stwierdzenia, iż decyzją tą objęty został także wniosek z [...] stycznia 2022 r. Wskazuje na to przede wszystkim wyraźne wpisanie w sentencji tejże decyzji, że wydana została ona po rozpatrzeniu właśnie wniosku z [...] stycznia 2022 r. Także w uzasadnieniu decyzji, w opisie stanu faktycznego, organ wymienił wyłącznie wniosek z dnia [...] stycznia 2022 r. i zakres, którego wniosek ten dotyczył, w ogóle nie wspominając o wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. i jego przedmiocie. Jak wskazał też skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2022 r., wnosząc odwołanie od w/w decyzji, skarżący odniósł się tylko do wniosku z [...] stycznia 2022 r., uznając, że tego wniosku tylko dotyczyła decyzja z [...] lutego 2022 r. Nie można w opisanych powyżej okolicznościach podzielić stanowiska organu, iż decyzja z dnia [...] lutego 2022 r. objęła ogół sprawy, który dotyczy Agencji i na tej podstawie uznać, że obejmuje swym zakresem także rozpoznanie wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. W konsekwencji więc wniosek z [...] stycznia 2022 r., jako nieobjęty postępowaniem zakończonym decyzją z [...] lutego 2022 r., nie został rozpoznany i podlega zatem załatwieniu w trybie cytowanych wcześniej przepisów u.d.i.p. Sąd uznał, że skoro w rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji z dnia [...] stycznia 2022 r. i spełniony został warunek podmiotowy, jak i przedmiotowy obowiązku udostępnienia informacji, a organ w istocie nie załatwił wniosku skarżącego w terminie wyznaczonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zaszły podstawy do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która nie ustała do dnia wydania niniejszego wyroku. Przy czym za nieuzasadniony uznać należy podniesiony przez organ zarzut braku skierowania przez skarżącego w w/w zakresie ponaglenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. wyroki NSA: z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, z 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13). Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał skargę za uzasadnioną i w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Burmistrza Miasta do załatwienia wniosku skarżącego z [...] stycznia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Dla uznania, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa musi być ono znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie, czy nie udzielenie odpowiedzi musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). Zdaniem Sądu bezczynność organu nie nosiła tych cech. Brak prawidłowej realizacji wniosku nie wynikał z lekceważenia obowiązków informacyjnych przez organ, lecz dokonaniu błędnych ustaleń i oceny wniosków skarżącego i związanej z tym błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. O kosztach, na które składał się wyłącznie wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł Sąd orzekł na podstawie art 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).