II SAB/Go 3/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R.W. na bezczynność Wojewody w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za wygaszone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R.W. (dalej: skarżący) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę (dalej: organ) w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa do użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działek nr [...]. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody, który od 23 lat i 2 miesięcy zwleka z ustaleniem odszkodowania za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości nr [...]; 2. stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody, który od 20 miesięcy i 20 dni zwleka z ustaleniem odszkodowania za wywłaszczenie prawa do użytkowania wieczystego do nieruchomości składającej się z działek nr [...]; 3. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznanie od Wojewody kwoty 20 000 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa do użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działek nr [...]; 5. podjęcie czynności zapobiegających dalszej przewlekłości w ww. sprawie; 6. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] października 1998 r., nr [...] Wojewoda orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości skarżącego pod budowę drogi publicznej – obwodnicy, ale od ponad 23 lat nie ustalił i nie wypłacił jakiegokolwiek odszkodowania. Odpowiadając na skargę organ opisał cały przebieg postępowania wywłaszczeniowego i wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2022 r. wydał decyzję nr [...], ustalającą na rzecz skarżącego odszkodowanie za wygaszone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...]. Organ zaznaczył, że co prawda nie zakończył postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość w terminie, o którym mowa w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: K.p.a.), niemniej jednak brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Organ wskazał ponadto, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności i wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie przepisów specustawy drogowej, ma charakter złożony i co do zasady powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność oraz przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia, przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Z przepisów nie wynika, jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 K.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 71/20, Lex nr 3174081). W rozpoznawanej sprawie takie ponaglenie zostało złożone do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (pismo skarżącego z dnia 12 października 2021 r.). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Z kolei przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Bezczynność oznacza zatem stan, gdy organ nie podejmuje działań, które winien jest przedsięwziąć w celu załatwienia sprawy, przewlekłość oznacza natomiast sytuację gdy je co prawda podejmuje, jednak czyni to w sposób zbyt rozwlekły, długotrwały, przez co moment załatwienia sprawy w sposób nieuzasadniony oddala się w czasie. Przenosząc powyższe uwagi na stan faktyczny badanej sprawy zauważyć należy, że skarżący – jak wynika ze skargi – określił swoją skargę jako skargę na przewlekłość organu w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa do użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działek nr [...]. Należy jednak wskazać, że skarżący wyraźnie akcentuje to, że od dnia 5 października 1998 r., tj. od dnia faktycznego wywłaszczenia jego działek, organ nie zakończył postępowania wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie. Skarżący nie zarzuca zatem organowi opieszałego, niesprawnego, nieskutecznego czy też nieporadnego działania. Sąd uznał zatem, że rzeczywistą intencją skargi nie jest skarżenie przewlekłości postępowania organu lecz doprowadzenie do usunięcia jego bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że skarga dotyczy bezczynności organu. To oznacza, że jej celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wskazać należy, że oceny bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej dokonuje się według stanu faktycznego na dzień orzekania przez sąd administracyjny. Sąd zobowiązany jest badać, czy w dacie wniesienia skargi, a następnie w dacie zamknięcia rozprawy organ pozostawał w bezczynności. Ma zatem obowiązek uwzględniania zdarzeń, które powodują, że ewentualne zobowiązanie do wyeliminowania bezczynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. Jeżeli więc przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organu, organ choćby z przekroczeniem ustawowego terminu wydał decyzję, oznacza to, że nie pozostaje on w stanie bezczynności i sąd nie może zobowiązać organu do wydania decyzji, która została podjęta przed dniem rozpoznania przez sąd skargi. Celem bowiem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie. W rozpoznawanej sprawie organ w dniu [...] stycznia 2022 r. wydał decyzję nr [...], ustalającą na rzecz skarżącego odszkodowanie za wygaszone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...]. Wobec powyższego Sąd w punkcie I wyroku umorzył - na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za wygaszone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują, że załatwienie sprawy - wydanie decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za wygaszone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości - nastąpiło z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz.176), nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jak wynika z akt sprawy ostateczna decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii nr [...], zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, wydana została w dniu [...] kwietnia 2021 r. Tymczasem organ dopiero pismem z dnia [...] września 2021 r., nr [...] zwrócił się do Ministra o zwrot akt sprawy a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego i poinformował skarżącego o przewidywanym terminie wydania decyzji w I kwartale 2022 r. Mając to na uwadze, w ocenie Sądu, organ dopuścił się bezczynności, jednakże nie było wystarczających podstaw do przypisania bezczynności organu cechy rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt II wyroku). Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone. Rozstrzygnięcie o wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej powinno być uwarunkowane celem skargi na bezczynność, którym jest jej zwalczenie oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W związku z tym stwierdzić należy, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny oraz ma służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Celem tego środka jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Jednocześnie zastrzec należy, że przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1558/20, Lex nr 3094928). Chodzi o takie sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie jednak Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy żadna z przywołanych tutaj okoliczności nie zachodzi, przez co Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględnić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), którego wysokość została wyznaczona na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535). W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.