II SAB/Go 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji planistycznej I. zobowiązuje Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy z dnia [...] r. - w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] marca 2018 r. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy (dalej: KOWR lub skarżący) wniósł skargę na bezczynność Burmistrza w sprawie wszczętej na wniosek skarżącego w przedmiocie podania przeznaczenia w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wraz z załącznikiem graficznym) lub w przypadku jego braku zapisu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla dziewięciu działek gruntu wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa położonych w [...], zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 26a ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu państwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 91). Wskazując powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skarżący wniósł o: - zobowiązanie Burmistrza do rozpoznania wniosku KOWR i wydania stosownych wypisów oraz wyrysów, w terminie 14 dnia od otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, - zasądzenie od organu – Burmistrza na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę KOWR wskazał, że pismem z [...] października 2017 r. KOWR, w imieniu którego działał Dyrektor Oddziału Terenowego KOWR, zwrócił się do Burmistrza o udzielenie informacji o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dziewięciu działek gruntu wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa położonych w [...], a w razie jego braku podanie informacji dotyczących wnioskowanych działek zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a ponadto informacji o wydanych decyzjach o warunkach zabudowy, o przystąpieniu do prac planistycznych, możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych, planowanych inwestycjach drogowych, a ponadto o położeniu działek w obszarze "Natura 2000" bądź na obszarze rewitalizacji lub Specjalnej Strefy Rewitalizacji. Odpowiadając na ww. pismo – jak wskazał skarżący – Burmistrz pismem z [...] października 2017 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez dostarczenie potwierdzenia uiszczenia opłat skarbowych za wydanie wypisu każdej z działek wskazanych we wniosku (w istocie jest to zatem wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej, nie zaś do usunięcia braków formalnych podania) pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na to wezwanie KOWS pismem z [...] listopada 2017 r. poinformował organ, że nie ma podstaw do wniesienia opłaty skarbowej, bowiem KOWR jest zwolniony z tej opłaty na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 91, dalej: u.g.n.r.SP.). Skarżący zaznaczył, że pomimo wskazania przepisu prawa, który w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości zwalnia podmiot wnioskujący z opłaty skarbowej, Burmistrz pismem z [...] listopada 2017 r. poinformował KOWR o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Jak zaznaczył skarżący, pomimo powyższego, pismem z [...] listopada 2017 r. zwrócił się do Burmistrza o zmianę stanowiska, powołując się dodatkowo na brzmienie art. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1827 ze zm. dalej: u.o.s.), a nadto przytaczając komentarz do art. 26a ust. 1 u.g.n.r.SP. Jednak Burmistrz podtrzymując swe stanowisko powołał się na lapidarną opinię radcy prawnego, zgodnie z którą "podmioty takie jak Park Narodowy, Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, jako osoby prawne nie są zwolnione z dokonywania opłat skarbowych zgodnie z ustawą o opłacie skarbowej". Skarżący wskazał, że w związku z bezczynnością organu, pismem z [...] stycznia 2018 r. złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO). Organ ten postanowieniem z [...] lutego 2018 r. uznał ponaglenie za niezasadne, wskazując, iż działki, których dotyczy wniosek skarżącego wchodzą do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (których dotyczy zwolnienie od opłat skarbowych), a do "Zasobu" w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. z 2017 r., poz. 1529 ze zm.). Zdaniem skarżącego argumentacja SKO jest sprzeczna z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym. W myśl art. 3 u.o.s., nie podlega opłacie dokonywanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia oraz zezwolenia (pozwolenia koncesji) jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają innym opłatom o charakterze publicznoprawnym lub są od tych opłat zwolnione. W myśl natomiast przepisu art. 26a ust. 1 u.g.n.r.SP., nie pobiera się podatku od czynności cywilnoprawnych i opłaty skarbowej w sprawach dotyczących Zasobu oraz nieruchomości nabywanych przez Krajowy Ośrodek na własność Skarbu Państwa. KOWR wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny przywołany przepis wprowadza preferencje dla Krajowego Ośrodka, jako podmiotu występującego w obrocie prawnym, w zakresie należności publicznoprawnych, takich jak podatek od czynności cywilnoprawnych i opłata skarbowa. Uzasadnieniem takiej regulacji jest to, iż Agencja, choć jest odrębną od Skarbu Państwa państwową osobą prawną, to jednak gospodaruje mieniem stanowiącym własność Skarbu Państwa. Przyjęte rozwiązanie koresponduje zatem z treścią art. 8 pkt 5 ustawy z 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 649 ze zm.), zgodnie z którym Skarb Państwa jest zwolniony z podatku od czynności cywilnoprawnych, oraz art. 7 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1282 ze zm.), zgodnie z którym jednostki budżetowe są zwolnione z opłaty skarbowej. Mimo że Agencja Nieruchomości Rolnych nie jest jednostką budżetową w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), to jednak przyjęcie analogicznego rozwiązania w odniesieniu do sytuacji dotyczących Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa wydaje się zasadne (tak: Ł. Sanakiewicz, Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Komentarz, LexisNexis, 2014). Zdaniem skarżącego z uwagi na fakt, iż działki których dotyczy wniosek stanowią mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, Burmistrz bezpodstawnie uzależnia podjęcie czynności od uiszczenia przez skarżącego opłaty skarbowej. Marginalnie zaznaczył przy tym skarżący, że błędnie i zupełnie niezrozumiale SKO zakwalifikowało przedmiotowe działki jako należące do Zasobu Nieruchomości, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości – działki te nigdy nie zostały przejęte w trybie przywołanej ustawy, ani nie nabyte przez Krajowy Zasób Nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Na dowód tego skarżący powołał się na treść działu I-O oraz II księgi wieczystej numer [...], treść działu I-O oraz II księgi wieczystej numer [...], treść działu I-O oraz II księgi wieczystej numer [...]. Odpowiadając na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że stosowanie do art. 5 ust. 1 u.o.s., skarżący w niniejszej sprawie był zobowiązany do uiszczenia opłaty skarbowej. Zwolnienie określone w art. 26a ust. 1 u.g.n.r.SP. w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania, gdyż dotyczy ono nieruchomości wchodzących w skład zasobu w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości, które to pojęcia nie są tożsame. W związku z brakiem szczególnych przepisów ustanawiających zwolnienie przedmiotowe lub podmiotowe, skarżący powinien na zasadach ogólnych uiścić należną opłatę – tak jak inne niezwolnione z tego obowiązku osoby prawne. Ponadto skarżący nie może zostać uznany za obywatela w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, czy też "każdego" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym pozostaje on poza kręgiem podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej, w trybie określonym w ww. ustawie. Za takim poglądem przemawia bogata linia orzecznicza sądów administracyjnych, chociażby wywód prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1982/13. W rezultacie organ nie mógł zrealizować zgłoszonego żądania w zakresie udzielenia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ponadto, co wymaga szczególnego podkreślenia w tej sprawie, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b P.p.s.a.), co zostało dopełnione. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt czy czynność nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z [...] października 2017 r. zwrócił się do Burmistrza z prośbą o udzielenie informacji o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dziewięciu działek gruntu wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa położonych w [...], a w razie jego braku podanie informacji dotyczących wnioskowanych działek zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a ponadto informacji o wydanych decyzjach o warunkach zabudowy, o przystąpieniu do prac planistycznych, możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych, planowanych inwestycjach drogowych, a ponadto o położeniu działek w obszarze "Natura 2000" bądź na obszarze rewitalizacji lub Specjalnej Strefy Rewitalizacji. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) stanowi, iż każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Zgodnie natomiast z treścią art. 26a ust. 1 u.g.n.r.SP., nie pobiera się podatku od czynności cywilnoprawnych i opłaty skarbowej w sprawach dotyczących Zasobu oraz nieruchomości nabywanych przez Krajowy Ośrodek na własność Skarbu Państwa. Mając zatem na uwadze treść ww. przepisu dla rozpoznania wniosku skarżącego koniecznym było ustalenie, czy działki których dotyczy wniosek skarżącego stanowią mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Tylko bowiem w takiej sytuacji KOWR który zgodnie z ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, wstąpił w ogół praw i obowiązków zniesionej z dniem 31 sierpnia 2017 r. Agencji Nieruchomości Rolnych, może skorzystać ze zwolnienia od opłat skarbowych. Tymczasem Burmistrz nie dokonał niezbędnych ustaleń w tym zakresie, uzależniając podjęcie czynności od uiszczenia przez skarżącego opłaty skarbowej (błędnie pouczając przy tym skarżącego w wezwaniu do uiszczenia opłaty skarbowej, że w przypadku braku jej uiszczenia, podanie zostanie pozostawione bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., zamiast wskazać, że podanie zostanie zwrócone na podstawie art. 261 K.p.a.). Nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, co skutkowało zobowiązaniem przez Sąd organu w punkcie I wyroku - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - do załatwienia wniosku skarżącego z 24 października 2017 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W punkcie II wyroku Sąd stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi, którego wysokość została wyznaczona na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018, poz. 265).