II SAB/Go 33/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Z.P. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr [...] Z.P. zostało przyznane prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia, ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. emerytowany funkcjonariusz Policji Z.P. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 -2008 wraz z odsetkami wywodząc, iż należnego mu świadczenia został bezprawnie pozbawiony w 2006 r. Powołał się w uzasadnieniu wniosku na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie l OSK 953/07. Ponadto stwierdził, iż jego roszczenia jako prawa nabyte są zasadne. Do wniosku skarżący dołączył oświadczenia mieszkaniowe dotyczące lat 2006-2008. Odpowiadając na wniosek pismem z dnia [...] marca 2009 r. [...] Komendant Powiatowy Policji udzielił wnioskodawcy wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego podnosząc, iż treść § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2002 r. nr 100 poz. 919, ze zmianami)zostały uchylone w wyniku jego nowelizacji, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zdaniem Komendanta decyzja administracyjna ustalająca bezterminowo prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego kształtuje sytuację prawną adresata i ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy o ustalenie wysokości tego świadczenia. Uprawnienie wnioskodawcy do równoważnika ustalano i wypłacano na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji. Komendant stwierdził, iż nie było praktyki wydawania decyzji administracyjnej, a uchylenie przepisów, na podstawie których dokonywano oceny uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego, oznacza wygaśnięcie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2006 r. wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych o przyznaniu tych świadczeń dla wskazanej grupy osób, które to akty nie wywołują żadnych skutków prawnych w kwestii wypłaty należności od 1 stycznia 2006 r. Wskazał też, iż zostały uchylone przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu i od 1 stycznia 2008 r. żaden z organów (komendantów) nie ma takiego uprawnienia. Przypominał, iż w związku ze zmianą przepisów wystosowano do wszystkich zainteresowanych informację, że dotychczas pobierany równoważnik w wyniku uchylenia przepisów stał się świadczeniem nienależnym, a żądanie jego wypłaty nie ma już charakteru sprawy administracyjnej więc nie podlega załatwieniu w trybie decyzji administracyjnej. Odnosząc się do powoływanych we wniosku wyroków wskazał, iż nieprawdą jest by orzeczenia te potwierdzały prawo byłych funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego. Dotyczyły one bowiem jedynie niedopuszczalności orzekania o wygaśnięciu decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika na podstawie przepisu art. 162 § 1 k.p.a.. Komendant wskazał, iż decyzja przyznająca wnioskodawcy sporny ekwiwalent stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji z powodu zmian w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Skutek ten został wywołany uchyleniem podstawy prawnej w oparciu o którą następowało ustalanie uprawnień dla emerytów i rencistów (§ 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia). Wywiódł ponadto, iż ani ustawa o Policji, ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie regulują prawa emerytowanych funkcjonariuszy do równoważnika za remont lokalu, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie III RN 69/02, a także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08, który to pogląd w drodze analogii przyjąć należy także w zakresie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Podkreślił, iż zdaniem Trybunału, nowelizacja rozporządzenia cofająca emerytom i rencistom uprawnienia do równoważnika nie narusza ani ustawy o Policji ani Konstytucji zatem nie narusza praw nabytych byłych funkcjonariuszy, które zresztą nie mają charakteru absolutnego i mogą być wzruszone. Pismem z dnia [...] marca 2009 r., powołując się na przepisy art. 37 § 1, 35 i 36 k.p.a., Z.P. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie na bezczynność organu administracji publicznej oraz o ponowne rozpoznanie jego wniosku i przyznanie mu wnioskowanego równoważnika za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu wskazał, iż mimo złożenia wniosku otrzymał od Komendanta Powiatowego Policji jedynie pismo z dnia [...] marca 2009 r., które nie zawiera elementów decyzji wymaganych przez przepis art. 107 k.p.a. oraz nie jest zgodnie z art. 123 i 124 k.p.a. postanowieniem. Ponadto wskazał, iż zmiana rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. nie ma wpływu na jego prawo do ww. równoważnika i jego strony tego uprawnienia może go pozbawić jedynie zmiana zapisu art. 91 ustawy o Policji na "równoważnik dotyczy tylko policjantów w służbie czynnej". Skarżący stwierdził również, iż organ błędnie stwierdził, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru administracyjnej, na co przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Pismem dnia [...] maja 2009 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji podzielił w całości stanowisko prezentowane przez Komendanta Rejonowego Policji o braku podstaw do wypłaty emerytowanym funkcjonariuszom Policji równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w związku z uchyleniem § 8 i 9 ust. 2 powoływanego wyżej rozporządzenia. Nadto brak też podstaw prawnych do żądania po dniu 1 stycznia 2006 r. oświadczeń mieszkaniowych, które poprzednio stanowiły wniosek o przyznanie uprawnienia i dawały podstawy do wszczęcia postępowania o ustalenie uprawnień do niego. Wskazał dodatkowo, iż orzeczenia, na które powołał się skarżący we wniosku nie zawierają merytorycznego rozstrzygnięcia oraz że nie znalazł podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Z.P. wniósł skargę do Sądu na bezczynność Komendanta Powiatowego i Komendanta Wojewódzkiego w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji pozbawiającej go ww. równoważnika, oraz wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika za 2006, 2007 i 2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia podjętego w przedmiotowej sprawie wskazując, iż stosownie do treści art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, emerytom i rencistom zwolnionym ze służby przysługuje prawo ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów Policji lub o pomoc finansową w budownictwie. Z przepisów ustawy o Policji wynika, iż podstawowym prawem funkcjonariusza jest prawo do lokalu mieszkalnego (art. 88). Bezpośrednio z prawem do lokalu mieszkalnego związane jest uregulowanie zawarte w art. 92 ust. 1 przedmiotowej ustawy tj. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem strony prawo do równoważnika pieniężnego nie wynikało nigdy z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., które to rozporządzenie zostało wydane w wykonaniu delegacji zawartej w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Skarżący uważa również, że w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania pewnych uprawnień na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W ocenie skarżącego samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej odrzucenie podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. podnosząc, iż obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku składania oświadczeń mieszkaniowych dla emerytów i rencistów policyjnych. Zdaniem organu sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji. Nie istnieje bowiem organ władny podjąć rozstrzygnięcie, nie ma strony postępowania tj. podmiotu mającego interes prawny w jej załatwieniu, a także brak jest przedmiotu sprawy określonego w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Z.P. o bezczynność organu okazała się uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddane zostało działanie Komendanta Powiatowego Policji, do którego wpłynął wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006, 2007 i 2008. Organ ten w kierowanym do skarżącego piśmie wyraził pogląd, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. Zakres przedmiotowy takiej kontroli wyznacza art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U, Nr 153, poz. 1270, ze zmianami ) - dalej jako "p.p.s.a.", przewidując m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 tego artykułu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 ust. 1 p.p.s.a. skargę na bezczynność organu można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niewyczerpanie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi. W przypadku skargi na bezczynność wyczerpaniem środków zaskarżenia jest - w rozumieniu wskazanego przepisu - wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia. Skarżący złożył bowiem zażalenie w trybie art. 37 §1 k.p.a., tj. pismo z dnia 23 marca 2009 r., skierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji, czyli organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 6a ust. 2 ustawy o Policji. Skarżący wnosił w nim o zobowiązanie organu tj. Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji administracyjnej w związku z dotychczasową jego bezczynnością w sprawie wniosku z dnia [...] marca 2009 r. Zatem wskazywał na niezałatwienie w terminie o jakim mowa w art. 35 lub 36 k.p.a. sprawy wszczętej jego wnioskiem o wypłacenie ekwiwalentu. Tym samym upoważniało to Sąd do uznania skargi za dopuszczalną ze względu na spełnienie omawianego wymogu. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, a w przypadku spraw załatwianych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym stan zaskarżalnej bezczynności organu powstaje po bezskutecznym upływie terminu wynikającego za art. 35 k.p.a. lub ustalonego zgodnie z art. 36 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten został spełniony. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany. Zaznaczenia jednakże wymaga, iż dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem by w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie (np. decyzji administracyjnej) kończącym konkretne postępowanie (por. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004, str. 50 ). Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy. Dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało ustalenie czy Komendant Powiatowy Policji zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. i ustosunkowania się do niego w drodze decyzji administracyjnej. Okoliczność ta bowiem pozostawała przesądzająca dla uznania, iż znajduje się on w stanie zaskarżalnej bezczynności. W tej kwestii wskazać należy, iż uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U z 2004 r. Nr 8 poz. 67, ze zm.), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2007 r. Nr 43 poz. 277, ze zmianami), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Do 1 stycznia 2006 r. prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z przepisu § 8 - wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U z 2002 r. Nr 100, poz. 919). Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r., przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2005 r. Nr 266, poz. 2246). W związku z dokonaną nowelizacją podkreślenia wymaga, iż rozporządzenie zmieniające, na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia z 2002 r. nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylanego uregulowania. W doktrynie w zakresie skutku jaki rodzi zmiana stanu prawnego na istnienie wcześniej zawiązanego stosunku prawnego przyjmuje się, że uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku (patrz: T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.), PiP 1992 nr 7). Jeżeli więc ustawodawca przewiduje konieczność ustania wcześniej ustalonych stosunków prawnych, zazwyczaj zamieszcza w aktach nowelizujących stosowne dyspozycje. Skoro więc w rozporządzeniu nowelizującym ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., to uprawniony jest pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Omawiając stan prawny związany z prawem emerytowanego funkcjonariusza Policji do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego również należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08, który to dotyczył kwestii zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633 ) z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.) oraz z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednakże zważywszy na analogiczne zasady regulacji prawnych dotyczących równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz identyczny sposób ich zmiany stanowisko Trybunału odnieść należy również do kwestii uprawnień emerytowanych funkcjonariuszy Policji do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. dotyczącego równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Analizując regulacje ustawy o Policji, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. i rozważając jaki jest krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Trybunał uznał, iż żaden przepis ustawy o Policji ani ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie przyznaje emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). Trybunał uznał również, iż § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego i jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przytoczony wyżej wyrok Trybunału nie rozstrzyga jednakże podnoszonej wcześniej kwestii wpływu zmiany stanu prawnego na sytuację prawną emerytowanych funkcjonariuszy Policji legitymujących się, pozostającą nadal w obrocie prawnym, decyzją o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak czy remont lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżący legitymuje się decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001 r. o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i otrzymując taki ekwiwalent do końca 2005 roku , wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. wystąpił o jego wypłatę za lata 2006 -2008. Zgodnie z dyspozycją art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na wniosek jest dzień doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej (§ 3). Przywołana regulacja zakłada zatem pewien automatyzm, polegający na tym, że samo doręczenie podania organowi prowadzi do wszczęcia postępowania, oczywiście przy założeniu, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji i wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a organ jest właściwy w sprawie. W tym miejscu wskazania wymaga, iż kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera regulacji dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek organ może pozostawić go bez rozpoznania jedynie w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. czyli w sytuacji nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, może przekazać go organowi właściwemu (art. 66 i 66 § 1 k.p.a.) albo na podstawie art. 66 § 1 i 3 k.p.a. dokonać stosownego zawiadomienia lub zwrotu wniosku. W innych przypadkach wniosek strony, co do zasady, powoduje zawiązanie postępowania i konieczność załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Dokonując oceny procesowej złożonego wniosku organ ustala czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego oraz czy dysponuje on zdolnością do prowadzenia postępowania w tej konkretnej sprawie i do wydania decyzji. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. polega na wydaniu decyzji merytorycznej czyli rozstrzygającej o istocie sprawy (np. o uprawnieniu którego strona się domaga) lub kończącej postępowanie w sposób formalnoprocesowy. W sytuacji, gdy organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, innymi słowy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). W piśmiennictwie wskazuje się, że ze względu na moment w jakim powstaje przyczyna bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, można mówić o bezprzedmiotowości pierwotnej (uprzedniej) i wtórnej (następczej). Ta pierwsza zachodzi wówczas, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe już w chwili jego wszczęcia, a zatem zostało wszczęte mimo, iż nie było ku temu podstaw faktycznych i prawnych. Wtórna bezprzedmiotowość postępowania ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy przeszkoda do merytorycznego załatwienia sprawy powstaje w toku postępowania przed organem administracji publicznej (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 533). Tytułem przykładu można podać, że bezprzedmiotowym jest postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Z kolei gdy zmiana przepisów pozbawia konkretny organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania, to organ ten zobowiązany jest umorzyć postępowanie, a wniosek strony o wszczęcie postępowania przekazać do załatwienia organowi właściwemu (por. wyrok NSA z 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000 nr 7-8, p. 110). Jednocześnie wskazać należy, że gdy istnieje przesłanka do załatwienia sprawy w formie decyzji, to organ nie może poprzestać na udzieleniu informacji stronie co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, (patrz: wyrok SN z 18 października 1995 r. III ARN 45/95, OSNAPiUS 1996 nr 10, poz. 138; postanowienie SN z 13 lipca 1983 r. II SA 593/83 ONSA 1983 nr 2, poz. 55). Uwzględniając powyższe uwagi należało wskazać, że Komendant Powiatowy Policji dotychczas nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami kpa, co doprowadziło do stanu zaskarżalnej bezczynności. W ocenie Sądu bowiem skutkiem przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro bowiem uprawnienie skarżącego do równoważnika za remont lokalu wynikało z decyzji administracyjnej, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski w tym przedmiocie organ winien załatwiać w innej formie W tym też przejawia się posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym legitymowany jest on również do wniesienia skargi na bezczynność organu stosownie do wymogu art. 50 § 1 p.p.s.a. Skoro więc skarżący ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP ) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 r. w sprawie III SAB/Gd 4/09 ). W ocenie Sądu żądanie od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w sprawie przyznania prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego funkcjonariusza policji ( emeryta, rencisty ) ma charakter sprawy administracyjnej, ale samo zgłoszenie temu organowi żądania wypłaty równoważnika za wskazany przez skarżącego okres, nie będzie podlegało rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji lub postanowienia, bowiem dochodzenie przedmiotowego żądania ( wypłata równoważnika wraz z odsetkami ) może nastąpić tylko w drodze postępowania cywilnego. Jak wynika z akt sprawy Komendant Powiatowy Policji, którego to bezczynność jest przedmiotem skargi, również nie analizował treści żądania strony przy uwzględnieniu wskazanych różnic i wątpliwości. Odnosząc się natomiast do stanowiska Komendanta Powiatowego Policji, iż brak jest w aktualnym stanie prawnym organu posiadającego kompetencję do rozpoznania wniosku skarżącego ze względu na uchylenie przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. to wskazać należy, iż przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy pozostających w służbie. Uznać zatem należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania wniosku funkcjonariusza (§ 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania (...) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.). Oznacza to że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 marca 2009 r. jest Komendant Powiatowy Policji (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, Sąd na mocy art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Termin do wydania decyzji został ustalony z uwzględnieniem okoliczności sprawy, a moment rozpoczęcia jego biegu stosownie do przepisu art. 286 § 2 p.p.s.a.