II SAB/Go 36/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwo "T" sp. z o.o. na decyzję Rada Gminy z dnia r. Nr w przedmiocie : Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a #FOR ODM_WYNIKI Odrzucono skargę, Żadne z wyżej wymienionych , odmówiono dopuszczenia do udziału w charakterze pełnomocnika Uzasadnienie: Skarżący - Przedsiębiorstwo "T" spółka z o.o. złożyło skargę przeciwko Gminie zarzucając Radzie Gminy, jako organowi stanowiącemu i kontrolującemu, bezczynność w wykonaniu uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 roku w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na nieopracowaniu i nieuchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Gminie w granicach określonych w załączniku do uchwały , a stanowiących własność skarżącego oraz niewyegzekwowaniu wykonania tej uchwały przez Zarząd Gminy. Zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 2, 7, 11, 18 i 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 20 ust. 1, 6, 9,11,15 i 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący domagał się orzeczenia o obowiązku opracowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w [...] w granicach określonych wskazaną uchwałą i załącznikiem graficznym do niej oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wywodził, iż jest użytkownikiem wieczystym lub właścicielem opisanych w skardze działek gruntu, położonych we wsi [...] na terenach po byłej cegielni. W dniu [...] sierpnia 1999 roku wystąpił do Zarządu Gminy z wnioskiem o podjęcie uchwały o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren po byłej cegielni tj. działki skarżącego z przeznaczeniem ich na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, rekreacyjne , usługowe i produkcyjne. Zarząd Gminy udzielił odpowiedzi negatywnej. W dniu [...] listopada 2000 roku Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to zmiana miała objąć także obszar po byłej cegielni. W dniu [...] kwietnia 2003 roku Rada Gminy ponownie podjęła uchwałę w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi [...] z przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową, rekreacyjną, usługową o charakterze nieuciążliwym i komunikację. Mimo zobowiązania się skarżącego do wykonania na własny koszt prac projektowych związanych z realizacją uchwały i wynikających ze zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt Gminy nie wyraził na to zgody, informując jednocześnie skarżącego, iż Gmina nie jest zainteresowana przekształcaniem charakteru gruntów skarżącego gdyż zamierza przejąć je w związku z zadłużeniem z tytułu podatku od nieruchomości. Ewentualną zmianę stanowiska uzależniał od wpłaty przez skarżącego na poczet zadłużenia podatkowego kwoty 100 000 złotych . W dniu [...] kwietnia 2006 roku Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], obejmując nim jedynie działkę [...], przejętą od skarżącego w wyniku postępowania egzekucyjnego. Uchwałą nie objęto natomiast pozostałych terenów należących do skarżącego. Skarżący wywodził, iż obie uchwały Nr [...] i z dnia [...] listopada 2000 i Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 roku nie zostały uchylone ani przez samą Radę Gminy, ani w trybie nadzoru przez Wojewodę, który potwierdził, iż obie pozostają nadal w obrocie prawnym. Skarżący wskazywał, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2006 roku wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa i wykonania uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 roku, na co nie otrzymał odpowiedzi. Wywodził iż swoim postępowaniem Rada naruszyła w/w przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu przestrzennym. Zarzucał, iż zarówno sama Rada Gminy jako organ stanowiący i kontrolujący działalność Zarządu, a następnie Wójta, jak i sam wójt nie wykonali swych obowiązków wynikających ze wskazanych ustaw. Działania tych organów naruszyły prawo skarżącego do zagospodarowania terenu stanowiącego jego własność. Obowiązkiem Rady Gminy było spowodowanie, by Wójt wykonał polecenia wynikające z obu w/w uchwał i podjął czynności wymagane przepisem art. 17 ustawy o planowaniu przestrzennym, a następnie uchwalenie przygotowanego przez niego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Gmina domagała się jej oddalenia. Wywodziła iż spółka okazała się nierzetelnym partnerem, gdyż nie wywiązała się ze zobowiązania wykonania plac planistycznych na własny kosz, a nadto ze względu na zaległości podatkowe w kwocie 900 000 zł w związku z czym, w wyniku egzekucji przejęła część gruntów skarżącego, na których doszło do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazywała też, że w dniu [...] grudnia 2006 roku Rada Gminy podjęła uchwalę Nr [...] w sprawie uchylenia obu wskazywanych przez skarżącego uchwał : Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 roku i Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 roku . W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2007 roku skarżący odniósł się do twierdzeń Gminy zawartych w odpowiedzi na skargę i wskazał, że uchwałę z [...] grudnia 2006 zaskarżył do Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga podlegała odrzuceniu. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza bowiem, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej ppsa, który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W świetle zacytowanego przepisu wskazać należy, iż przewiduje on wniesienie skargi na bezczynność organów w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 ( tj. inne niż określone w pkt 1-3 akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ). Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa ( vide : B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.; podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 378). Tymczasem złożona skarga na bezczynność nie dotyczy bezczynności organów w żadnym z przypadków o których mowa w punktach 1- 4 § 2 art. 3 ppsa . Sprowadza się ona do żądania nałożenia na organy gminy obowiązku opracowania a następnie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie wsi [...] w granicach określonych wskazaną uchwałą i załącznikiem graficznym do niej, a tym samym objęcie nim również działek skarżącego. Kwestie związane z procedurą uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są regulowane przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie następuje w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz według odrębnej procedury, przewidzianej wskazaną ustawą. Zgodnie z przepisem art. 14 ust. 7 tej ustawy uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne. Inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do tej rady lub wójta (art. 14 ust. 1 i 4 ustawy). Zatem organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rada gminy. Rada Gminy jako organ ustawo odpowiedzialny za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Rada gminy może zatem w toku prac planistycznych dokonywać zmian co do obszaru objętego planem a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej ( vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne – Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego warszawa 2006 str. 147 ). Skoro uchwalenie planu miejscowego dla danego terenu nie jest obowiązkowe, to w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiący, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Zgodnie z przepisem art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W sprawie niniejszej Sąd nie ma takiej możliwości, skoro uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe. W świetle tego należy uznać, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy i wójta polegającą na niewykonaniu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy sporządzenie takiego planu nie jest obowiązkowe w rozumieniu przepisów odrębnych (art. 14 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Skarga taka podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).