II SAB/Go 38/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent stażysta Natalia Klimczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę. Dnia [...] kwietnia 2011 r. funkcjonariusz Służby Więziennej M.K. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego, powołując się na art. 36 § 1 Kpa, poinformował M.K. o zarejestrowaniu wniosku pod nr [...] i rozpatrzeniu go w terminie do 31 grudnia 2011 r. Pismo to zostało doręczone wnioskodawcy w dniu w dniu 9 maja 2011 r. W dniu 10 maja 2011 r. M.K. złożył do Okręgowego Inspektora Służby Więziennej zażalenie w trybie art. 37 Kpa na niezałatwienie jego wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w terminie określonym w przepisie art. 35 Kpa. Okręgowy Inspektor Służby Więziennej w odpowiedzi na zażalenie, pismem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], uznał je za nieuzasadnione. Wskazał, iż zgodnie z art. 36 Kpa organ zawiadamia każdorazowo stronę postępowania o zmianie terminu załatwienia sprawy, podając przyczynę zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Musi to być termin określony w sposób jednoznaczny, a więc w sposób pozwalający na kontrolę jego dochowania (wyrok WSA z dnia 9 września 2008r. IV SAB/Wa 83/08). Podkreślił, iż obowiązek zawiadomienia strony o zwłoce istnieje niezależnie od przyczyny jej powstania, także wtedy, gdy powstała z przyczyn niezależnych od organu (wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2007r. IV SAB/Wa 32/07) zaś na zawiadomienie o zwłoce w załatwieniu sprawy nie przysługuje zażalenie ( wyrok WSA z dnia 3 lipca 2007r. II SAB/WA 42/07). Inspektor wskazał, że zgodnie z art. 37 Kpa zażalenie przysługuje dopiero w sytuacji niezałatwienia sprawy w nowym terminie, ustalonym w trybie art. 36 Kpa. Odnosząc się do złożonego przez M.K. zażalenia, wskazał, iż z analizy zebranych materiałów w sprawie wynika, że dyrektor Zakładu Karnego pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. określił termin załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2011 r., w związku z czym dopiero po tym terminie, stosownie do art. 37 kpa, strona może złożyć zażalenie do organu nadrzędnego na niezałatwienie sprawy w terminie. M.K. pismami z dnia [...] czerwca 2011 r. wniósł, identyczne w swej treści, skargi na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. i do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2011 r. WSA w Szczecinie, uznając się miejscowo niewłaściwym do rozpoznania sprawy, przekazał ją WSA w Gorzowie. Skarga przesłana została w dniu 16 września 2011 r. i zarejestrowana pod numerem II SAB 46/11. Postanowieniem z dnia 3 października 2011 r. Sąd właściwy zarządził połączenie jej ze skargą wniesioną do WSA w Gorzowie Wlkp ( II SAB/Go 38/11 ). W uzasadnieniu skargi M.K. wskazał, iż jest funkcjonariuszem Służby Więziennej od [...] września 1994 r. Wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego złożył wszystkie dokumenty, przewidziane w ustawie o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010r. oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej. Mimo to Dyrektor Zakładu Karnego nie wydał decyzji, a jedynie poinformował, że wniosek ze względu na brak środków finansowych rozpatrzony zostanie do dnia 31 grudnia 2011 r. Zdaniem skarżącego jest to niezgodne z art. 35 kpa, gdyż sprawa nie wymaga wszczęcia postępowania wyjaśniającego i nie jest szczególnie skomplikowana, a tym samym powinna zostać zakończona, w przewidzianym ustawowo terminie poprzez wydanie decyzji. Brak środków finansowych nie powinien być przeszkodą do wydawania decyzji, która służy jedynie uzyskaniu uprawnienia do pomocy finansowej, zaś środki finansowe mogą zostać wypłacone w terminie dwóch lata od chwili wydania decyzji. Jednocześnie skarżący zwrócił się o zajęcie przez Sąd stanowiska w kwestii sposobu obliczania wysokości świadczenia. W odpowiedzi na skargę, udzielonej zarówno przez Okręgowego Inspektora Służby Więziennej ( pismem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]) oraz Dyrektora Zakładu Karnego ( pismem z dnia [...] września 2011 r. nr [...]) organy wskazały, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniły, że stanowisko Dyrektora Zakładu Karnego przedłużające termin załatwienia sprawy ma bezpośredni związek z art. 46 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz.U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm. ) który stanowi, iż jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich, z zastrzeżeniem art. 136 ust. 4 i art. 153. Niezastosowanie się Dyrektora Zakładu Karnego do powyższego uregulowania ustawy o finansach publicznych, stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych i odpowiedzialność dyrektora jednostki, o czym stanowi art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. (Dz.U. 2005, Nr 14, poz. 114 z późn. zm.). Zgodnie ze wskazanym uregulowaniem art. 15 ustawy, naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych. Na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- powoływanej jako: ppsa), skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje w sprawach, w których organ, mimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji czy postanowienia ( art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa) bądź nie wydaje aktu lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa), a także w tych sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a ppsa). Podkreślenia w związku z tym wymaga, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia jedynie w sytuacji gdy organ pozostaje w zaniechaniu z podjęciem wskazanych aktów lub czynności w sprawie, która ma charakter sprawy administracyjnej tj. dla jej rozstrzygnięcia dopuszczalna jest droga przed sądem administracyjnym. W sytuacji bowiem gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd ten odrzuca skargę na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce między innymi wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była zarzucana przez skarżącego bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego polegająca na niewydaniu w terminie ustawowym tj. wskazanym w przepisie art. 35 Kpa decyzji administracyjnej załatwiającej jego wniosek z dnia [...] kwietnia 2011 r. o przyznanie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W związku z takim przedmiotem zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu wskazać należy w pierwszej kolejności na obowiązujące od dnia 13 sierpnia 2010 r. czyli od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) regulacje prawne, zasadniczo zmieniające zasady rozstrzygania spraw dotyczących uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej, w stosunku do poprzedniego stanu prawnego. We wskazanej ustawie przepisy dotyczące uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego znalazły się w dwóch jej rozdziałach tj. rozdziale 18 zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy" i rozdziale 20 pod tytułem "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego". W rozdziale 18 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy" wskazano rodzaje spraw, które załatwiane będą w formie decyzji administracyjnej. Należą do nich sprawy, których przedmiotem jest: przydział lokalu mieszkalnego ( art. 172 ), zwrot równoważnika z tytułu braku mieszkania ( art. 181 ust. 1 ), zwrot równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ( art. 182 ust. 6), opróżnienie lokalu mieszkalnego ( art. 188 ust. 1), opróżnienie kwatery tymczasowej ( art. 190). Zatem w rozdziale tym ustawodawca wskazał wprost sprawy, których załatwienie nastąpi w formie decyzji administracyjnej. Forma decyzji administracyjnej – jako sposób załatwienia sprawy - nie została natomiast wskazana w art. 184 ustawy, który reguluje zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Analizując zaś rozdział 20 ustawy o Służbie Więziennej, dotyczący rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego, zauważyć należy, iż pomieszczony w nim przepis art. 217 stanowi w ust. 1, że sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej. Przez sprawy ze stosunku służbowego należy, w myśl ust. 2 rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. W kolejnych przepisach tego rozdziału wymieniono rodzaje spraw ze stosunku służbowego, których załatwienie następuje w formie decyzji administracyjnej ( art. 218 ust.1 ), podlegającej regulacjom Kpa ( z prawem złożenia odwołania - art. 218 ust. 2 i 4) i właściwości sądu administracyjnego ( z dopuszczalnością złożenia skargi do sądu administracyjnego – art. 218 ust. 5, jak też sprawy wynikające z podległości służbowej, załatwiane w formie rozkazu personalnego ( art. 219 ust. 1 i 2 ) od którego odwołanie ( art. 219 ust. 3 ), a w konsekwencji i skarga nie przysługuje. Zgodnie natomiast z art. 220 ustawy, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy Analiza powołanych regulowań wskazuje zatem, iż w ramach formy pisemnej ustawodawca przewidział różne tryby załatwiania spraw ze stosunku służbowego, a w związku z tym także różne tryby zaskarżania rozstrzygnięć w tych sprawach jak i wyłączenie możliwości zaskarżenia. Tym samym na tle spraw dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej wyróżnić można sprawy podlegające kognicji sądów administracyjnych ( art. 218 ust. 1 ustawy ) , takie które rozpatrują sądy powszechne ( art. 220 ), a także takie, które zostały w ogóle wyłączone z oceny sądowej tj. oceny sądu powszechnego czy administracyjnego ( art. 219 ust. 1 i2 ). W świetle analizowanych przepisów sprawa, której przedmiotem jest przyznanie świadczenia w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego należy, stosownie do art. 217 ust. 2 ustawy, do spraw wynikających ze stosunku służbowego ( " przyznanie świadczeń pieniężnych {...} oraz realizacja wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy" ), które załatwiane są w formie pisemnej ( art. 217 ust. 1 ustawy). Jednocześnie, nie mieści się ona w katalogu spraw wymienionych w art. 218 ust. 1 ustawy, które podlegają załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, do której zastosowanie maja przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego ( art. 218 ust. 1, ust. 4 ustawy). Nie mieści się ona także w zakresie spraw załatwianych w drodze rozkazy personalnego, wymienionych w art. 219 ust. 1 i 2 ustawy. Taka kwalifikacja wskazanej sprawy prowadzi do wniosku, iż nie leży ona w kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych. Tym samym stwierdzić należy, iż sprawa dotycząca świadczenia dla funkcjonariuszy Służby Więziennej w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowi sprawę ze stosunku służbowego, która nie jest rozpatrywana w trybie regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest więc wymagana dla jej załatwienia forma decyzji administracyjnej, ale rozstrzygana jest przez przełożonego w formie pisemnej. Poddana jest zatem kognicji sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy z mocy art. 220 ustawy o Służbie Więziennej. Ustala on generalną właściwość sądów powszechnych ( sądów pracy ) w zakresie roszczeń funkcjonariuszy Służby Więziennej w sporach ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy. Zaprezentowana wykładnia przepisów ustawy o Służbie Więziennej znajduje swoje potwierdzenie w projekcie ustawy ( druk sejmowy nr 2062 Sejmu RP VI kadencji ). Wskazano w nim, iż w rozdz. 20 ustawy zaproponowane zostały nowe rozwiązania dotyczące rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego. W rozdziale tym dokonano podziału spraw ze stosunku służbowego w zależności od formy ich załatwiania, a także - co się z tym wiąże - procedurę zmierzającą do ich rozstrzygnięcia. I tak przyjęto, że tylko sprawy dotyczące zwolnienia ze służby , przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych będą rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Tym samym do postępowań w takich sprawach będą miały w pełni zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zagwarantowaniem funkcjonariuszowi prawa do wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Katalog wymienionych powyżej spraw jest związany z tzw. trwałą zmianą stosunku służbowego funkcjonariusza. W konsekwencji uznano więc, że należy określić odrębny katalog spraw wynikających z podległości służbowej, które zgodnie z doktryną i orzecznictwem sądów administracyjnych - nie podlegają kognicji tych sądów. Dlatego też dokonano enumeratywnego wyliczenia tych spraw, tj. powołania albo mianowania na stanowiska, odwoływania albo zwalniania ze stanowisk i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, delegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub za granicą, powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym. W celu odróżnienia wyżej wymienionych spraw od spraw administracyjnych, wskazano, że rozstrzyga się je w formie rozkazu personalnego, od którego nie będzie przysługiwało odwołanie. Wskazano także, że wszystkie inne, wynikające ze stosunku służbowego, sprawy osobowe załatwiane będą w formie pisemnej, jednoinstancyjnej, a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać będą sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podano, iż będą to przede wszystkim sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i należności. Przyjęte rozwiązanie pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie. Wskazano, iż niecelowe jest pozostawienie tych spraw we właściwości sądów administracyjnych, które rozstrzygają tylko i wyłącznie o zgodności z prawem wydanych decyzji administracyjnych, nie wchodząc w merytoryczną słuszność przyjętych rozwiązań. Zauważyć jeszcze należy, iż przyjętej przez Sąd wykładni nie sprzeciwia się regulacja przepisu art. 192 ustawy o Służbie Więziennej, zamieszczonego w rozdziale dotyczącym mieszkań funkcjonariuszy, który określa organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z przepisów tego rozdziału. W tym miejscu bowiem przypomnieć należy, iż przepis art. 184 ustawy nie zastrzega dla załatwienia sprawy dotyczącej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu formy decyzji administracyjnej. Nadto skoro sprawa tego rodzaju nie jest wymieniona w art. 218 ust. 1 ustawy, to nie podlega trybowi określonemu przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie służy od niej odwołanie. Istotne pozostaje również, że powołany przepis art. 192 ustawy nie określa organów odwoławczych, co prowadzi do wniosku, iż nie on zmienia ogólnych przyjętych w ustawie zasad rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego. Zasad tych nie może zmienić także przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej ( Dz.U. Nr 147 poz. 986). Stanowi on wprawdzie, iż wypłata przyznanej pomocy finansowej może nastąpić jednorazowo lub w dwóch ratach, nie później jednak niż w terminie dwóch lat od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej pomocy, to takie sformułowanie nie może być podstawą do uznania, że do postępowań w sprawach przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, stosuje się przepisy Kpa. Takie rozumienie przepisu byłoby sprzeczne z jednoznaczną treścią art. 218 ustawy o Służbie Więziennej, a więc aktu prawnego wyższego rzędu. Wykraczałoby również poza delegację ustawową. Zgodnie bowiem z art. 185 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, Minister Sprawiedliwości został upoważniony jedynie do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu postępowania w zakresie przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w art.184 ust.1 a nie do regulowania kwestii dotyczących trybu rozstrzygania o tym świadczeniu. Odnosząc poczynione wywody do stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należało, iż skarga M.K. na bezczynność organu została wniesiona w sprawie wyłączonej spod kontroli sądu administracyjnego, a należącej do właściwości sądu powszechnego – sądu pracy i jako taka podlegała odrzuceniu na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. W sprawie nie zaistniała bowiem przesłanka o jakiej mowa w § 4 powołanego przepisu, wyłączająca dopuszczalność odrzucenia skargi przez sąd administracyjny w sytuacji uznania się przez sąd powszechny za niewłaściwy w tejże sprawie .