II SAB/Go 38/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.G. na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. J.G. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ze skargą na przewlekłe prowadzenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania dotyczącego skargi w zakresie naruszenia prawa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (znak [...]). Skarżący zarzucił WINB naruszenie art. 12 oraz art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, domagając się od Sądu zobowiązania organu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Na podstawie akt sprawy ustalono następujący stan faktyczny w sprawie: J.G. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę z dnia [...] maja 2013 r., w której zarzucił, iż na działce nr [...], należącej do A. i G.Z., wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane polegające na budowie konstrukcji oporowych, w miejscu oznaczonym na załączonej do skargi mapce. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] WINB wyłączył PINB od załatwienia sprawy ww. skargi z dnia [...] maja 2013 r. J.G. i jednocześnie wyznaczył do jej załatwienia PINB. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. PINB poinformował stronę, iż w wyniku postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono, aby wskazane przez niego obiekty stanowiły konstrukcje oporowe wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi, wobec czego organ uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] września 2013 r. J.G. zwrócił się do WINB ze skargą na PINB w związku z nieprawidłowym załatwieniem przez w/w organ skargi z dnia [...] maja 2013 r. Strona zarzuciła PINB rażące naruszenie art. 238 § 1 kpa poprzez brak w zawiadomieniu o odmownym załatwieniu sprawy uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o treści art. 239 kpa oraz naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. WINB uznał, że skarga z dnia [...] września 2013r. jest co do istoty niezasadna (pismo z dnia [...] października 2013 r., znak: [...]). WINB odniósł się do podnoszonych przez niego zarzutów dotyczących samej formy pisma PINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. WINB wskazał na charakter postępowania skargowego, jego jednoinstancyjność, uproszczoną formę i zakończenie czynnością materialno-techniczną, tj. poinformowaniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi w formie pisemnej odpowiedzi, od której nie przysługują środki zaskarżenia. Organ wskazał, iż w konsekwencji przepisy zawarte w pozostałych działach Kpa, w tym np. przepisy wymienione w skardze J.G. z dnia [...] września 2013 r. na działania PINB, nie mają zastosowania w postępowaniu skargowym. Potwierdzeniem tego jest wyjątkowe odesłanie do niektórych innych przepisów tego Kodeksu zawarte w art. 237 § 4 Kpa. WINB wyjaśnił skarżącemu, że wobec tak określonych regulacji prawnych nie jest możliwym dokonanie przez tutejszy organ żądanej przez niego weryfikacji pisma z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zgodził się natomiast z opinią J.G., że skoro pismo PINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowi zawiadomienie o odmownym załatwieniu jego skargi z dnia [...] maja 2013 r., to powinno było zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 Kpa. Takie bowiem wymogi co do treści zawiadomienia o odmownym załatwieniu skargi ustawodawca określił w art. 238 § 1 Kpa, na co też WINB zwrócił uwagę organowi powiatowemu. Dodatkowo WINB poinformował J.G., że osoba niezadowolona ze sposobu załatwienia wniesionej przez nią skargi na naruszenie praworządności może złożyć do organu właściwego do jej rozpatrzenia ponowną skargę ze wskazaniem okoliczności, które jej zdaniem zostały przez organ pominięte. W dniu 24 października 2013 r. do WINB wpłynęło kolejne pismo J.G., w którym ponownie podniósł on zarzuty, że zawiadomienie PINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie spełniało wymogów przepisów, w tym przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, ustalających zasady postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. WINB udzielił J.G. szczegółowych i wyczerpujących wyjaśnień odnośnie przepisów dotyczących procedury rozpatrywania wnoszonych przez obywateli skarg, o jakich mowa w art. 227 Kpa. Organ raz jeszcze podkreślił, że postępowanie skargowe rządzi się zasadami odrębnymi od zasad obowiązujących w postępowaniach administracyjnych. Dlatego przy rozpatrywaniu skarg nie mają zastosowania przepisy określające zasady, jakie muszą być zachowane w postępowaniu administracyjnym. W dniu 21 listopada 2013 r. do WINB wpłynęło kolejne pismo J.G. z dnia [...] listopada 2013 r., w którym oświadczył, iż składa skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z naruszeniem art. 238 § 1 kpa oraz przewlekłym uzupełnianiem zawiadomienia o odmownym załatwieniu skargi o wymagane uzasadnienia. W związku z powyższym pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. WINB udzielił J.G. raz jeszcze wyjaśnień w kwestii regulacji prawnych dotyczących odrębnego i szczególnego charakteru postępowania skargowego. W kolejnym piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. adresowanym do WINB J.G. ponownie podniósł względem PINB zarzut naruszenia art. 238 § 1 kpa poprzez niezamieszczenie w zawiadomieniu o odmownym załatwieniu sprawy uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jednocześnie strona wniosła o uznanie jego skargi z dnia [...] września 2013 r. za skargę dotyczącą istotnego naruszenia prawa procesowego tj. art. 238 § 1 kpa przez PINB. W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. WINB ponownie wyjaśnił J.G., że procedura skargowa ma cechy samodzielnego, jednoinstancyjnego postępowania uproszczonego, kończącego się czynnością materialno-techniczną, tj. poinformowaniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi w formie pisemnej odpowiedzi, od której nie przysługują środki zaskarżenia. Ponadto, WINB zauważył, że do jego wiadomości w dniu 23 grudnia 2013 r. wpłynęło kierowane do J.G. pismo PINB z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], które organ wystosował w reakcji na jego pismo z dnia [...] grudnia 2013 r., dotyczące zarzutu wybudowania konstrukcji oporowych na działce nr [...]. W piśmie tym PINB raz jeszcze odniósł się do zarzutów skargi z dnia [...] sierpnia 2013 r. J.G., ponowionej pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., dochowując tym razem wszelkich wymogów określonych w przepisie art. 238 § 1 Kpa, które powinno spełniać pod względem formalnym zawiadomienie o odmownym sposobie załatwienia skargi. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. J.G. wniósł do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez WINB postępowania (znak: [...]) w sprawie rozpatrzenia jego skargi na działania PINB w związku ze sposobem rozpatrzenia przez ten organ skargi J.G. z dnia [...] maja 2013 r. na naruszenie praworządności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w tym zakresie, na podstawie art. 37 § 2 Kpa, postanowienie z [...] marca 2014 r., znak: [...], uznając za nieuzasadnione zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez WINB postępowania znak: [...]. W dniu 14 marca 2014 r. do WINB wpłynęło kolejne wystąpienie J.G., w którym raz jeszcze podniósł zarzut, że sprawa jego skargi z dnia [...] maja 2013 r. nadal pozostaje niezałatwiona przez PINB we właściwy sposób i właściwej formie. WINB w piśmie z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, dodatkowo poinformował J.G., że skoro w jego ocenie, wbrew ocenie podjętej w związku z jego skargą z dnia [...] maja 2013 r. przez PINB, mogło dojść do popełnienia samowoli budowlanej polegającej na budowie konstrukcji oporowych na działce nr [...], należącej do A. i G.Z., to celowym byłoby wystąpienie do PINB z wnioskiem zawierającym żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w takiej sprawie. Organ dodał, iż wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego powoduje konieczność wydania przez właściwy organ stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego (odpowiednio do stanu sprawy - decyzji merytorycznej bądź postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania), podlegającego zaskarżeniu do organu wyższego stopnia. J.G. wniósł do tutejszego Sądu skargę z dnia [...] marca 2014 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez WINB w zakresie prowadzonego przez organ postępowania skargowego w sprawie naruszenia prawa przez PINB. Skarżący podkreślił, iż skierowana do WINB skarga dotycząca naruszenia prawa przez PINB przy rozpoznawaniu skargi z dnia [...] września 2013 r. skoncentrowana była na zarzucie braku prawidłowo sporządzonego uzasadnienia skutkującego istotnym naruszeniem prawa procesowego tj. art. 238 § 1 kpa. Skarżący podkreślił jednocześnie, iż jego skarga nie zawierała zarzutu nieprawidłowego załatwienia skargi i że nie wskazywał na niezadawalający sposób załatwienia skargi wniesionej do PINB. Mając powyższe na uwadze skarżący zarzucił WINB brak zobowiązania organu I instancji do usunięcia naruszenia prawa w w/w zakresie. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie należy podkreślić, iż odrzucenie skargi następuje w sytuacji, gdy skarga nie spełnia określonych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., warunków koniecznych do jej skutecznego złożenia. Jednym z takich warunków formalnych skutecznego złożenie skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie, bo obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjny, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Poza katalogiem w/w spraw zgodnie z treścią § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają jedynie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując przy tym środki określone w tych przepisach. Skarga na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zauważyć zatem należy, iż nie każda sprawa dotycząca bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej podlegać będzie rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Jak wskazuje treść skargi w niniejszej sprawie przedmiotem skargi J.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie rozpatrzenia skargi na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W istocie skarga dotyczy więc postępowania skargowego uregulowanego działem VIII K.p.a. zatytułowanym "Skargi i wnioski" (art. 221 K.p.a. i następne), które zainicjowane zostało skargą z dnia [...] września 2013 r. skierowaną do WINB w związku ze złożoną wcześniej w tym samym trybie skargą do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. Należy zwrócić uwagę, iż w postępowaniu w sprawach skarg i wniosków uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (postępowanie skargowe przepisy art. 227 – 240 kpa), dalej kpa, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, wobec czego nie kończy się ona wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 227 kpa przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, według art. 229 pkt 3 kpa organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. W myśl art. 237 § 3 kpa o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 kpa. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postepowania administracyjnego t.II, Zakamycze 2005, s.544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Warszawa 2006, s.29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 kpa nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, że tryb ,,ogólnoskargowy" (art. 221-240 kpa) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 kpa jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r. IISA 1636/97, LEX nr 37138, postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017, postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r. I SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26 LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999r r. III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001, nr 1, poz. 27, LEX nr 40203). W przypadku zatem wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i nast. K.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność czy przewlekłe prowadzenia postępowania przez ten organ, ani na wynik tego postępowania. Skoro w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny to wobec złożenia przez J.G. skargi określonej wyraźnie jako skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania dotyczącego skargi w zakresie naruszenia prawa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skargę uznać należało za niedopuszczalną i jako taka podlegającą odrzuceniu. Podkreślenia bowiem wymaga, że sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność prawnych form działania organów administracji publicznej, zaskarżalnych do sądu administracyjnego i tylko w takim zakresie może badać także skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednocześnie wyjaśnić należy skarżącemu, iż organ już wielokrotnie udzielał J.G. odpowiedzi wyjaśniając specyfikę postępowania skargowego i brak możliwości dokonania weryfikacji pisma PINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. w takim zakresie jak domaga się tego strona. Ponadto WINB informował stronę o możliwości ewentualnego ponownego złożenia skargi ze wskazaniem okoliczności pominiętych przez organ. Na marginesie dodać należy, iż w sytuacji gdyby celem skarżącego, w zakresie zgłaszanej przez niego samowoli budowlanej polegającej na budowie konstrukcji oporowych na działce nr [...], było uzyskanie rozstrzygnięcia, winien zwrócić się do właściwego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie, a przy braku reakcji organu reakcji i odstąpieniu przez organ od wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, stronie przysługuje prawo złożenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (po wyczerpaniu zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. wymaganego środka zaskarżenia jakim jest zażalenie do organu wyższego stopnia). W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. .