II SAB/Go 38/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi P.J. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku skarżącego P.J. z dnia [...] r. w zakresie udzielenia informacji dotyczącej podania autora artykułów zatytułowanych "Z przodu liceum w środku muzeum" i "Skarbnik musi oszczędzać" zamieszczonych w nr. [...] (sierpień 2015) biuletynu "[...]" oraz podania autora artykułu "Walczący z taryfami", zamieszczonego na stronie internetowej [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. w pozostałym zakresie żądania zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej postępowanie umarza, III. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego P.J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Dnia 12 kwietnia 2017 r. do Urzędu Gminy (na adres mailowy [...]) wpłynął mail wniosek nadany z adresu [...], zawierający w załączniku wniosek o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku, powołując się na art. 61 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, powoływana dalej również jako u.d.i.p.) nadawca wniósł o udostępnienie następujących informacji: - podanie zespołu redakcyjnego informatora gminnego "[...]" w latach 2015 do momentu złożenia wniosku, - podanie wszystkich autorów artykułów zamieszczonych w "[...]" począwszy od stycznia 2015 r. do momentu złożenia wniosku, - podanie autora artykułów zamieszczonych w "[...]", nr 61 (sierpień 2015) pod tytułami "[...]" oraz "[...]", - podanie informacji czy od stycznia 2015 r. do momentu złożenia wniosku gmina przekazywała jakiekolwiek środki finansowe na rzecz wydawnictwa gazetowego ukazującego się w gminie "[...]", jeżeli tak za jakie usługi bądź zobowiązania płacono i załączenie skanów faktur, umów, porozumień (jeżeli takie były), - podanie informacji kto jest autorem artykułu "[...]" umieszczonym na profilu Facebook prowadzonym przez gminę w czerwcu 2016 r. We wniosku zawarto wzmiankę, by informacje przesłać mailowo w ustawowym terminie na adres [...]. 2. W dniu [...] kwietnia 2017 r. P.J., za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy, złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność wskazanego organu w zakresie rozpatrzenia wyżej opisanego wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi P.J. przedstawił opisany wyżej wniosek i wskazał, że do dnia złożenia skargi nie uzyskał odpowiedzi. W ocenie skarżącego żądane informacje stanowią "informację publiczną", a wniosek mieści się w zakresie prawa do informacji wyrażonego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej w zw. z obowiązkiem wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. 3. W odpowiedzi na skargę (zatytułowanej) "przekazanie skargi na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy" organ wskazał, że uwzględnił skargę nie stwierdzając by bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. udzielił skarżącemu merytoryczną odpowiedź ma wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r. Z treści dołączonego do odpowiedzi na skargę pisma wynika, że dnia 5 maja 2017 r. na podany we wniosku adres mailowy została wysłana następująca odpowiedź oznaczona sygnaturą [...]: "Praworządni Obywatele W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej informuję co następuje: 1. W latach 2015-2017 zespół redakcyjny "[...]" tworzą A.R. jako redaktor naczelny oraz pracownicy Urzędu Miasta i Gminy, kierownicy i pracownicy gminnych instytucji oraz nauczyciele [...] szkół. 2. Z autorów, którzy nie zastrzegają sobie anonimowości, artykuły w "[...]" w latach 2015-2017 publikowali: A.R., W.W., B.S., W.G., A.W., Z.C., M.W., T.K., M.S. – W., R.M., Z.S., A.D., J.K., U.W. i K.B.. 3. Na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r., nr 5, poz. 24, ze zm.), autorowi materiału prasowego przysługuje prawo do zachowania w tajemnicy swojego nazwiska, toteż nie możemy udzielić odpowiedzi na pytanie o autorstwo artykułów "[...]" oraz "[...]". 4. Gmina w okresie styczeń 2015 - kwiecień 2017 zlecała wydawnictwu "[...]" płatne ogłoszenia dotyczące sprzedaży działek oraz usługi, wg faktur (skany opisanych szczegółowe w mailu kilkunastu faktur zostały załączone do maila). 5. Na profilu Facebook nie zamieszczano artykułu "[...]", a jedynie jego zapowiedź. Artykuł był zamieszczony na stronie [...]. Na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r., nr 5, poz. 24, ze zm.), autorowi materiału prasowego przysługuje prawo do zachowania w tajemnicy swojego nazwiska, toteż nie możemy udzielić odpowiedzi na pytanie o autorstwo artykułu "[...]". Zgodnie z wnioskiem odpowiedź zostaje przesłana na adres e-mail: [...]" Do wydruku maila z dnia 5 maja 2017 r. organ dołączył wydruk raportu skanowania poczty wychodzącej przez program antywirusowy ESET z dnia 5 maja 2017 r., godzina 13.11. 4. W pismach, które wpłynęły do Sądu w dniach 12 lipca 2017 r. (k. 19) oraz 18 lipca 2017 r. (k. 26) w odpowiedzi na zobowiązanie Sądu do podania aktualnego stanowiska skarżący podtrzymał skargę. W pierwszym piśmie opisał inny niż objęty skargą wniosek bo z dnia [...] marca 2017 r., dotyczący też innej informacji od organu. W drugim piśmie powtórzył treść wniosku i wskazał, że "w ustawowym terminie" nie otrzymał żadnej odpowiedzi wobec czego podtrzymuje skargę. Na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. skarżący nie stawił się. Obecny pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi wskazując, że odpowiedź na skargę została udzielona w dniu 5 maja 2017 r. Wskazał, że "[...]" są biuletynem wydawanym przez Miasto i Gminę, która administruje również strona internetową [...].  Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718. - określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a. ). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). 6. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). 7. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). W sprawie nie jest sporne, że Burmistrz Miasta i Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Nie ma zatem wątpliwości, że burmistrz jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, przez którą wydawany jest biuletyn informacyjny "[...]" oraz prowadzona strona internetowa [...], finansowanych ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). 8. Po rozstrzygnięciu, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej i wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, należało rozważyć czy organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). W myśl natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższa zasada odnosi się w sposób bezpośredni do tzw. informacji prostych, to jest takich, które podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej je posiada, przy czym ich wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. 9. Jak twierdzi organ informacja została jednak udzielona w dniu 5 maja 2017 r. W takiej sytuacji, wobec podtrzymania skargi (bardzo ogólnie, bez odniesień do konkretnych informacji) należało zbadać czy skarżący otrzymał odpowiedź organu, czy może stanowić ona załatwienie wniosku w całości albo części, i czy całkowite albo częściowe załatwienie wniosku zwalnia organ z zarzutu bezczynności. Jeśli chodzi o pierwszą kwestię organ wykazał wysłanie maila z 5 maja 2017 r. na adres, z którego pochodził wniosek. Jego treść i załączniki zostały przedstawione wyżej w punkcie 3 uzasadnienia. Z treści tego maila oraz dołączonych do niego załączników wynika, że organ załatwił wniosek za wyjątkiem udzielenia informacji dotyczącej podania autora artykułów zatytułowanych "[...]" i "[...]" zamieszczonych w nr. 61 (sierpień 2015) biuletynu "[...]" oraz podania autora artykułu "[...]" (w drugim przypadku artykuł był zamieszczony na stronie internetowej [...], nie zaś na Facebooku jak podał skarżący). Mając na względzie przedstawione regulacje należy wskazać, że żądane informacje zostały skarżącemu udzielone w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., za wyjątkiem podania autorów publikacji zatytułowanych "[...]" oraz "[...]" zamieszczonych w biuletynie gminnym "[...]" oraz autora artykułu "[...]" zamieszczonego na stronie internetowej [...] (takie miejsce publikacji podaje gmina, skarżący podał Facebook, który to nie jest administrowany przez gminę). Pismo to zostało doręczone skarżącemu drogą elektroniczną na podany przez niego adres mailowy i zostało wysłane w dniu [...] maja 2017r. Organ uprawdopodobnił nadanie maila wydrukiem raportu programu antywirusowego skanującego wysyłaną pocztę (por. k. 53-64 akt sądowych). Wprawdzie skarżący wprost i wyraźnie nie potwierdził otrzymania tego pisma ale z treści jego stanowiska przedstawionego w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. należy wnosić, że kwestionuje on terminowość udzielenia informacji (k. 26 akt sądowych). W piśmie tym skarżący wskazuje, że "w ustawowym terminie nie otrzymał w tej sprawie odpowiedzi". Mając na uwadze kontradyktoryjny charakter postępowania sądowego i brak odniesienia się i przedstawienia przez skarżącego dowodu podważającego fakty wykazane przez organ dokumentami załączonymi do pisma z dnia [...] maja 2017 r. należało przyjąć, że pozytywne informacje zawarte w tym piśmie zostały skarżącemu udzielone. Wskazać należy, że opisane informacje zostały udzielone po terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdyż organ otrzymał przedmiotowy wniosek [...] kwietnia 2017 r. Organ nie powołał się w odpowiedzi na skargę (nazwanej błędnie "przekazaniem skargi", k. 3 akt sądowych) oraz w toku postępowania na żadne okoliczności usprawiedliwiające opóźnienie w udzieleniu informacji. Uzasadnia to wniosek, że od dnia 27 maja 2017 r. do dnia 5 maja 2017 r. organ był bezczynny. Dodać należy, że w aktualnym stanie prawnym kontrola bezczynności albo przewlekłości ma charakter samoistny i ich stwierdzenie może nastąpić mimo udzielenia informacji przed rozpatrzeniem skargi przez sąd. Wiąże się z to obligatoryjną oceną stopnia bezczynności albo przewlekłości, o której mowa w art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. (o czym niżej w punkcie 11 uzasadnienia). W takiej sytuacji należało, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie sądowe, jednakże tylko w tym zakresie, w którym informacja została udzielona (pkt II wyroku). 10. Odnosząc się do kwestii odmowy udzielenia skarżącemu informacji dotyczącej autorstwa artykułów "[...]" oraz "[...]" zamieszczonych w biuletynie gminnym "[...]" oraz autora artykułu "[...]" zamieszczonego na stronie internetowej [...] (zawartych w tiret 3 i 5 wniosku) organ odwołał się do ochrony przewidzianej art. 15 ust. 1 prawa prasowego. W myśl tego przepisu autorowi materiału prasowego przysługuje prawo zachowania w tajemnicy swego nazwiska. Sformułowane w treści art. 15 ust. 1 Prawa prasowego prawo do zachowania w tajemnicy swojego nazwiska jest prawem, które przysługuje nie tylko dziennikarzowi, lecz każdej osobie, która jest autorem materiału prasowego – i to niezależnie od tego, czy materiał ten zostanie zakwalifikowany do publikacji, czy też nie. Przyznanie autorowi materiału prasowego prawa do zachowania w tajemnicy swojego nazwiska rodzi po stronie dziennikarzy, zwłaszcza redaktorów i redaktorów naczelnych, obowiązek chronienia anonimowości takiej osoby, nieujawnienia jej nazwiska. Obowiązek ten, z mocy art. 15 ust. 3 Prawa prasowego, dotyczy nie tylko dziennikarzy, lecz wszelkich osób zatrudnionych w redakcjach, wydawnictwach prasowych i innych prasowych jednostkach organizacyjnych. Ochrona ta jest jednak realizowana w innym trybie niż procedował organ. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.i.d.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Samo zatem zakwalifikowanie informacji do kategorii informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego obowiązku udostępnienia tego rodzaju danych. Wśród ustaw zawierających przepisy dotyczące ochrony informacji liczną grupę stanowią ustawy chroniące informacje uzyskane w związku z wykonywanym zawodem lub działalnością. Należy do nich, między innymi, powołany wyżej art. 15 Prawa prasowego. Zastosowanie tego trybu ochrony wymaga zatem prowadzenia tzw. ogólnego postępowania administracyjnego. W przypadku bowiem ustalenia, że dostęp do danej informacji mającej charakter informacji publicznej jest ograniczony ze względu na ustawowo chronioną tajemnicę należy wydać decyzję odmowną, o czym wprost stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Nieprawidłowe było zatem powołanie się przez organ na ochronę z art. 15 Prawa prasowego w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., gdyż w tym zakresie odmowa powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a., zawierającej wszystkie elementy przewidziane art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Decyzja ta podlega zaskarżeniu odwołaniem, co istotnie zmienia tryb ochrony jednostki. Na tym etapie nie było więc możliwe odniesienie się do merytorycznej trafności stanowiska organu w kontekście ochrony przewidzianej w art. 15 Prawa prasowego. Z tych względów nieprawidłowe procedowanie organu (odmowę udzielenia informacji publicznej ze względu na ustawową ochronę w formie pisma czyli czynności materialno-technicznej) należało zakwalifikować jako bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązać organ do rozpoznania odmownego zakresu wniosku we właściwym trybie (pkt I wyroku), czym organ będzie związany zgodnie z art. 153 p.p.s.a. 11. Oceniając stopień obu bezczynności (pierwszej dotyczącej przekroczenia terminu udzielenia informacji, drugiej rozpoznania wniosku w niewłaściwym trybie) sąd uznał, że nie stanowią one rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Udzielenie informacji nastąpiło z nieznacznym przekroczeniem terminu, zaś odmowa w niewłaściwym trybie nie spowodowała jakichś istotnych konsekwencji dla skarżącego i może być sanowana. Z tych względów orzeczono jak w pkt. III wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. (pkt IV wyroku).