II SAB/Go 41/11

Dnia 9 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Grupy [...] na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia zgody na udział w postępowaniu w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. ( złożonym w Urzędzie Gminy w dniu 9 maja 2011 r.) Grupa [...] zwróciła się do Wójta Gminy o pisemne udzielenie zgody na udział tej organizacji w prowadzonym przez organ postępowaniu dotyczącym uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] Gmina. Fakt złożenia powyższego wniosku przez Grupę [...], wraz z negatywną oceną projektu planu miejscowego, został ujęty w Wykazie uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, złożonych w toku procedury planistycznej na podstawie art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Z uwagi na brak pisemnego ustosunkowania się przez Wójta Gminy do wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. Grupa [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie udzielenia zgody na udział tej organizacji w postępowaniu związanym z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarzucając brak pisemnej odpowiedzi w powyższym zakresie oraz brak jakichkolwiek działań na rzecz przeprowadzenia procedury planistycznej z udziałem społeczeństwa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż wymieniona organizacja uczestniczy w wyżej wymienionym postępowaniu na prawach strony zgodnie z treścią art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), co nie wymagało decyzji administracyjnej. Projekt planu miejscowego został sporządzony zgodnie z przepisami określonymi art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), a strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadzono zgodnie z art. 39 ust. 1 wymienionej wcześniej ustawy. Strona skarżąca nie złożyła wniosków, nie uczestniczyła w dyskusji publicznej. W dniu 9 maja 2011 r. l złożyła w Urzędzie Gminy uwagi do projektu planu miejscowego. Uczyniła to w dniu, w którym odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami w planie miejscowym oraz zawartością prognozy oddziaływania na środowisko, co jest dowodem na to, że wcześniej zapoznała się z treścią dokumentów, a swoją ocenę wyraziła nie będąc zainteresowana w wyjaśnieniach, wymianie poglądów i argumentach organu je sporządzającego. Zasady sporządzenia planów miejscowych i przeprowadzeniu strategicznej oceny na środowisko nie przewidują udzielenia zainteresowanym indywidualnych pisemnych odpowiedzi na zgłaszane uwagi.. Odpowiadając na wezwanie Sądu do podania, czy przed wniesieniem skargi na bezczynność Wójta Gminy skarżąca Grupa [...] złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy do organu nadrzędnego w trybie art. 37 k.p.a., strona skarżąca wskazała, iż nie składała takiego zażalenia i nie wnosiła o indywidualne odpowiedzi, jak również nie składała też żadnych uwag. Skarżąca oczekiwała natomiast na pisemne uznanie organizacji za stronę zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego. Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, iż procedura w zakresie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie toczy się w trybie postępowania administracyjnego. Postępowanie to toczy się publicznie zgodnie z zapisami ustawy, każdy ma możliwość udziału w tym postępowaniu, co wynika z akt sprawy. Wójt Gminy nie miał zatem obowiązku odnoszenia się do wniosku skarżącej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, stad zarzut bezczynności Wójta zdaniem strony skarżącej jest w tym zakresie nieuzasadniony. Ponadto podniósł, iż przed wniesieniem skargi Grupa [...] nie wzywała Wójta do usunięcia naruszenia prawa ani w żadnej innej formie nie wnosiła środka zaskarżenia wobec określonej w skardze bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. N 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu powyższego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Istota kontrolowanej sprawy sprowadza się do rozważenia, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia zgody na udział skarżącej Grupy [...] w postępowaniu związanym ze sporządzaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Poza sporem pozostaje, że skarżąca nie wystąpiła z zażaleniem na bezczynność tego organu, skierowanym do organu wyższego stopnia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Wyczerpanie środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji stanowi jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności skargi. Nie może być zatem uruchomione postępowanie sądowoadministracyjne, jeżeli nie zostały wyczerpane inne środki weryfikacji kwestionowanego aktu lub bezczynności organu dostępne stronie skarżącej. Wykluczone jest skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu administracji z pominięciem uprzedniego skorzystania z tych środków. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl dyspozycji art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Grupa [...] podała, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia zgody na udział w postępowaniu w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wnosiła o jakiekolwiek indywidualne odpowiedzi. Nie składała też żadnych uwag, jedynie wskazane wyżej pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz pismo wyrażające brak zgody na niszczenie przyrody. Czekała natomiast na uznanie organizacji za stronę zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego. Pełnomocnik organu potwierdził na rozprawie, że strona skarżąca nie wzywała Wójta do usunięcia naruszenia prawa ani w żadnej innej formie nie wnosiła środka zaskarżenia wobec określonej w skardze bezczynności. Skutkuje to uznaniem, iż tego rodzaju środek prawny nie został wniesiony. Brak wyczerpania środków zaskarżenia służących stronie w administracyjnym toku instancji oznacza niespełnienie wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. wymogu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji skargę należy uznać za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 158). Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości wydawania przez organ wykonawczy gminy indywidualnych rozstrzygnięć w przedmiocie dopuszczenia konkretnego podmiotu do udziału w tej procedurze na prawach strony. Zgodnie z art. 17 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, m.in. ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia, zawiadamia na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując zgłoszone wnioski, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko; a także wyznacza termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadące osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 u.p.z.p. uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Ustawodawca nie wymaga bowiem od osoby wnoszącej uwagi do projektu planu szczególnej legitymacji materialnoprawnej i wykazania istnienia lub naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego. W konsekwencji skarga została wniesiona na bezczynność w przedmiocie indywidualnego rozstrzygnięcia, którego przepisy obowiązującego prawa w ogóle nie przewidują. W świetle powyższych okoliczności skargę należało odrzucić w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.