II SAB/Go 43/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia skargi postanawia: I. odrzucić skargę, II. zasądzić od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz pełnomocnika skarżącego - radcy prawnego A.P. kwotę 574,32 zł (pięćset siedemdziesiąt cztery zł trzydzieści dwa grosze) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przyznanego skarżącemu w ramach pomocy prawnej. J.K., pismami z dnia [...] czerwca 2009 r. i następnie z dnia [...] czerwca 2009 r., wniósł skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie cofnięcia zakazu wykonywania pracy oraz wypłaty dotacji z Funduszu Pracy. W piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. skarżący wskazał, iż organ nie rozpatrzył pkt 2 pisma z dnia [...] stycznia 2009 r. , którym zwracał się o wypłacenie przez PUP dotacji z Funduszu Pracy w wysokości 8000 zł. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda, wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, iż rozpatrzył wniesione przez J.K. pisma, w tym także pismo z dnia [...] stycznia 2009 r., udzielając odpowiedzi w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. W piśmie z dnia [...] października 2009 r. pełnomocnik skarżącego - r. pr. A.P. podtrzymał i uzupełnił skargę J.K., podkreślając, iż Wojewoda powinien uwzględnić i rozpatrzyć odwołanie strony w zakresie zastosowanego przez organ l instancji zabezpieczenia zwrotu przyznanych środków. Pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. Na wezwanie Sądu zawarte w protokole rozprawy z dnia 14 października 2009 r. - skierowane do pełnomocnika skarżącego - r. pr. A.P., pełnomocnik wyjaśnił, iż w odniesieniu do bezczynności Wojewody nie zwracał się do właściwego ministra w trybie przepisu art. 37 kpa. Następnie w piśmie z dnia [...] października 2009 r. skarżący wyjaśnił także, iż w 2006 r. skierował skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nadto w niniejszej sprawie dwukrotnie występował do Prokuratora Rejonowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Należy na wstępie wyjaśnić, że pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. J.K. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oraz podniósł zarzuty dotyczące bezczynności organu. Postępowanie w niniejszej sprawie sądowej zostało ograniczone do rozpoznania skargi na bezczynność Wojewody w sprawie rozpatrzenia skargi. Skarga w pozostałym zakresie była przedmiotem innego postępowania sądowego prowadzonego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gorzów Wlkp.(sygn. akt II SA/Go 238/09 ). Na wstępie wskazania wymaga, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza kontrola dopuszczalności jej rozpoznania przez sąd administracyjny. W rozpatrywanej sprawie, w pierwszej kolejności, rozstrzygnąć zatem należy czy kwestionowany przez stronę skarżącą akt może zostać poddany takiej kontroli sądowoadministracyjnej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż skarga wymieniona w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - "p.p.s.a.") jest środkiem mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Do skargi na bezczynność organu ma zastosowanie także art. 52 § 1 p.p.s.a. uzależniający dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Wymóg ten nie dotyczy prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich, o czym stanowi art. 52 §1 in fine p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Odnosząc przedstawione wyjaśnienia na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że z treści przepisu art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Oznacza to, że skarżący był obowiązany, przed wniesieniem skargi do sądu, złożyć stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia - ministra właściwego w sprawie (art. 17 pkt 2 k.p.a.). W przypadku spełnienia tego warunku, i niezależnie od sposobu załatwienia zażalenia, skarżący może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego z powodu bezczynności Wojewody. Wniesienie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Niewyczerpanie tego trybu sprawia, że w sprawie nie został zachowany wymóg wynikający z art. 52 § 2 p.p.s.a., co z kolei skutkuje zakwalifikowaniem skargi na bezczynność jako niedopuszczalnej. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Na podstawie oświadczenia skarżącego, złożonego w wykonaniu wezwania Sądu z dnia 14 października 2009 r. (k-98) oraz analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy Sąd ustalił, że J.K. nie złożył zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. , a w konsekwencji nie wyczerpał drogi postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a Sąd dokonał również analizy sprawy pod kontem zakwalifikowania pism skarżącego jako skarg wniesionych na podstawie art. 227 i art. 229 kpa. Wyjaśnić należy, iż z pism skarżącego nie wynika jednoznacznie, czy pismo z dnia [...] stycznia 2009 r. skierowane zostało do Wojewody w trybie wskazanych przepisów art. 227 i art. 229 k.p.a. W treści pisma z dnia [...] stycznia 2009 r. strona wyjaśniła, iż stanowi ono uzupełnienie odwołania. Jednakże odnosząc się do oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej złożonego w toku rozprawy, iż podstawę prawną skargi na zaniechanie przez Starostę skorzystania z innego zabezpieczenia zwrotu środków niż poręczenie stanowi przepis art. 229 k.p.a. Sąd podkreśla, iż postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 -- 240 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. póz. 1071 ze zm.)., normuje postępowanie skargowe. Podkreślić zatem należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w tym dziale nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanów. NSA z dnia 09.12.1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 póz. 27, LEX nr 40203). Skoro zatem odpowiedź na skargą udzielona przez organ na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to także ewentualna bezczynność w przedmiocie rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Artykuł 3 § 2 pkt 8 przewiduje wniesienie skargi na bezczynność organów w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4a. Na podstawie wskazanego przepisu skarga ta przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. Nadto skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (vide: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.). Stwierdzić w konsekwencji należy, iż nierozpoznanie skargi wniesionej w trybie art. 227 i art. 229 k.p.a. przez organ wyższego rzędu - jak w rozpatrywanej sprawie - Wojewodę nie jest bezczynnością w zakresie sprawy administracyjnej załatwianej w jednej z form wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a., a zatem nie jest bezczynnością o jakiej stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.