II SAB/Go 44/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi F Spółka Akcyjna S.K.A. na bezczynność Starosty w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał oddala skargę. W dniu 5 września 2011 r. F Spółka Akcyjna S.K.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków Spółka Wodna w likwidacji, jako organowi nadzoru i kontroli nad spółka wodną w likwidacji zarzucając bezczynność polegającą na tym, iż organ nie załatwił w terminie określonym w art. 179 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.) – sprawy stwierdzenia nieważności uchwał walnego Zgromadzenia Oczyszczalni Ścieków Spółka Wodna w likwidacji z dnia [...] kwietnia 2009 r. o nr: - nr [...] w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego Spółki za okres od [...] stycznia 2007r. do [...] maja 2007 r. - nr [...] w sprawie zatwierdzenia sprawozdania likwidacyjnego z procesu likwidacji Oczyszczalni Ścieków spółki wodnej w likwidacji, - nr [...] w sprawie udzielenia absolutorium likwidatorowi, - nr [...] w sprawie wykreślenia Spółki z katastru wodnego. W skardze zawarto wnioski o: - zobowiązanie Starosty do stwierdzenia nieważności wyżej wskazanych uchwał, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia sądu, - stwierdzenie, że bezczynność Starosty w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanych uchwał, od dnia [...] maja 2011 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka szczegółowo opisała stan faktyczny, w którym doszło do wydania przez Walne Zgromadzenie Członków Oczyszczalni Ścieków Spółka Wodna w likwidacji przedmiotowych uchwał wyjaśniając, na czym zdaniem strony polega niezgodność z prawem tych uchwał oraz zakwestionowała ważność porozumienia administracyjnego zawartego dnia [...] czerwca 1999 r. pomiędzy Starostą i Prezydentem Miasta w sprawie prowadzenia niektórych spraw i działalności decyzyjnej z zakresu swojej właściwości, a dotyczących Spółki Wodno-Ściekowej. Podniosła, że Starosta jako właściwy organ nadzoru nad Spółką Wodną w likwidacji otrzymał powyższe uchwały w dniu [...] stycznia 2011 r., nie wszczął on jednak postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych uchwał, nie wstrzymał ich wykonania oraz – w konsekwencji – nie stwierdził ich nieważności w terminie 30 dni od ich otrzymania. Takie zaniechanie Starosty jest zdaniem strony niezgodne z prawem, albowiem z uwagi na wadliwość prawną kwestionowanych uchwał, będącą wynikiem wieloletnich nieprawidłowości w zakresie działalności Spółki i nadzoru nad nią, Starosta miał obowiązek to uczynić w świetle treści art. 179 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm. ). W związku z faktem, iż bezczynność Starosty dotyczy kategorii spraw, o których mowa w art. 179 ust. 4 Prawa wodnego, żaden środek zaskarżenia – za wyjątkiem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność uchwał organów spółki wodnej – nie przysługuje. W sprawach tych nie występuje też organ wyższego stopnia nad Starostą. Wobec powyższego, zgodnie z art. 37 § 1 in fine k.p.a., przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając swoją legitymację skargową w niniejszej sprawie Spółka podniosła, że możliwość zaskarżenia innych decyzji organu nadzoru niż stwierdzające nieważność uchwał spółki wodnej w całości lub w części (co wynika z treści prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 904/09) lub jego bezczynności w stwierdzeniu nieważności uchwał organu Spółki winna być oceniana w kontekście art. 50 § 1 p.p.s.a. Innymi słowy, skarżąca jest uprawniona do wniesienia niniejszej skargi albowiem ma w tym interes prawny. Należy w tym zakresie stosować przepisy ogólne, czyli kodeks postępowania administracyjnego i przepisy prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Członkowie spółki wodnej mają więc prawo kwestionowania bezczynności starosty, jeśli ich bezpośrednio lub pośrednio dotyczy, a także mogą wnosić w takich sytuacjach skargi do sądu administracyjnego. Zarówno przepis art. 28 k.p.a., jak i art. 50 § 1 p.p.s.a. nie wymaga, aby postępowanie administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. Z przepisów tych wynika jedynie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego danego podmiotu. Nie jest w takim wypadku dopuszczalne określenie stopnia hipotetycznego wpływu wyniku tego postępowania na sytuację prawną tego podmiotu Skoro byt prawny Oczyszczalni Ścieków Spółka Wodna w likwidacji determinuje istnienie członkostwa skarżącej w tej spółce – jako zespołu praw i obowiązków – to bezczynność Starosty dotyczy interesu każdego członka spółki nie tylko w sposób pośredni, ale i bezpośredni. Członkostwo w spółce jest bowiem prawem podmiotowym, a członek spółki wodnej musi mieć możliwość wpływu na byt tego prawa. Co za tym idzie, istnienie praw i obowiązków skarżącej jako członka spółki wodnej zależy od rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu zaistniałej bezczynności oraz status strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Jest to tym bardziej uzasadnione, że działanie skarżącej zmierzają do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych uchwał organów Spółki. Natomiast kwestia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej likwidatora przedmiotowej Spółki Wodnej nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie ma nic wspólnego z bezczynnością Starosty w stwierdzeniu nieważności uchwał Spółki Wodnej. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie wskazując, że po otrzymaniu w dniu [...] stycznia 2011 r. uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków Spółka Wodna w likwidacji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności, albowiem uznał, że nie nastąpiło naruszenie prawa ze strony spółki wodnej. W konsekwencji nie doszło do zarzucanego w skardze zaniechania ze strony organu nadzoru. Z tego względu skarga nie jest zasadna. Nadto z uwagi na treść art. 179 ust. 4 Prawa wodnego skarga do sądu administracyjnego w omawianym zakresie przysługuje spółce wodnej, a nie jej członkom, do których zalicza się strona skarżąca. Skarżąca upatrując własny interes prawny w naruszeniu jej praw w postępowaniu likwidacyjnym spółki wodnej i pozbawieniu jej członkostwa może jedynie zgodnie z art. 182 ust. 6 ustawy Prawo wodne dochodzić swoich praw od likwidatora, bo to likwidator odpowiada za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego z naruszeniem zasad określonych w ustawie lub statucie, natomiast skarżąca. Tym samym strona skarżąca nie ma legitymacji skargowej w trybie art. 179 ust. 4. cytowanej ustawy Prawo wodne. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2011 r. Starosta ponownie wniósł o oddalenie skargi wskazując, że żądania w niej zawarte nie mieszczą się w przepisach regulujących właściwość rzeczową sądów administracyjnych, a ponadto skarżący do takiego żądania nie był uprawniony. Skargę na bezczynność organu można bowiem wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jeżeli bezczynność organu dotyczy przypadków, o których mowa pkt 1 - 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Starosta nie był władny wydać żadnego z wymienionych w tych przepisach aktów ani dokonać żadnej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków – indywidualnych wynikających z przepisów prawa, gdyż jak wynika z wyjaśnień skarżącego i jego pełnomocnika, domagali się oni od o Starosty działań o charakterze nadzorczym , które to działania nie mieszczą się w zakresie skargi na bezczynność organu. O bezczynności organu można mówić, gdy dotyczy ona aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, taki akt lub czynność charakteryzuje się tym, że jest podejmowana w sprawie indywidualnej, jest skierowana do oznaczonego podmiotu dotyczy uprawnień lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Ponieważ żądanie skarżącego dotyczy czynności o charakterze nadzorczym ogólnym, to nie mieści się w zakresie kontroli sprawowanej przez sądownictwo administracyjne (art. 3 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie ani osoba fizyczna, ani inna osoba prawna poza Spółką Wodną w likwidacji nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego starosty. Ta inna osoba prawna nie może też domagać się od organu nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ani podjęcia przez starostę działania, które jest elementem działania nadzorczego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Chodzi o przypadki, kiedy organ administracji publicznej jest z mocy przepisu prawa obowiązany do wydania określonego aktu administracyjnego lub dokonania czynności, lecz obowiązku tego nie wykonuje. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Analogicznie bezczynność organu nie będzie miała miejsca w sytuacji braku przepisu prawa nakładającego na organ obowiązek wydania jednego ze wskazanych wyżej aktów lub podjęcia stosownej czynności Stosownie do dyspozycji art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, gdy chodzi o decyzję administracyjną, że nakazanie jej wydania jest możliwe wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej nie załatwił danej sprawy. Celem skargi na bezczynność organu jest we wspomnianej wyżej sytuacji doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest skarga F Spółka Akcyjna, Spółki Komandytowo Akcyjnej– członka Oczyszczalni Ścieków Spółki Wodnej w likwidacji na bezczynność Starosty w przedmiocie niewydania w trybie art. 179 ust. 2 prawa wodnego decyzji stwierdzającej nieważność czterech uchwał walnego zgromadzenia członków tej spółki z dnia [...] kwietnia 2009 r. Działalność spółek wodnych została uregulowana w dziale VII ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm. ). Kwestii związanych z nadzorem i kontrolą nad działalnością spółek dotyczy rozdział III tego działu. Stosownie do treści art. 178 prawa wodnego nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje starosta, który na mocy art. 179 ust. 2 może w drodze decyzji orzec o nieważności uchwały organów spółki wodnej sprzecznej z prawem lub statutem, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały. Starosta sprawuje tę kontrolę samodzielnie, niejako z urzędu, bez udziału innych podmiotów. Natomiast zgodnie z art. 179 ust. 4 powołanej ustawy decyzja, o której mowa w ust. 2, jest ostateczna; spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Analizując niniejszą sprawę w świetle obowiązujących przepisów prawa Sąd doszedł do przekonania, iż strona skarżąca nie posiada interesu prawnego w domaganiu się wskazanego w skardze działania Starosty. Interes prawny, którego naruszenie stanowiło podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego, musi znajdować oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny a także konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić. W rozpatrywanej sprawie brak wyraźnego przepisu prawa uprawniającego skarżącą Spółkę do domagania się od starosty określonego działania. Prawo wodne nie zawiera żadnego przepisu obligującego starostę do podjęcia czynności z zakresu nadzoru nad spółką wodną na wniosek jednego z jej członków, czego w niniejszej sprawie domaga się strona skarżąca. Wskazywany art. 179 Prawa wodnego przewiduje określone działanie starosty w stosunku do przedkładanych uchwał organów spółki, stwierdzając równocześnie, iż uchwały sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne. Stwierdzenie "są nieważne" należy rozumieć jako nieważne z mocy samego prawa, o nieważności uchwał orzeka jednak starosta w formie decyzji, która ma charakter deklaratoryjny. Ani omawiany przepis, przewidując opisane powyżej działanie starosty w stosunku do uchwał organów spółki wodnej, ani żaden inny przepis prawa wodnego, nie przewiduje aktywności czy to samych organów spółki czy też poszczególnych członków tej spółki w zakresie wnioskowania o stwierdzenie nieważności wymienionych powyżej uchwał. Skoro zatem nie ma przepisu umożliwiającego takie działanie, trudno w takim przypadku mówić o bezczynności starosty jako organu nadzoru. Prawo wodne ogranicza bowiem uprawnienia spółki wodnej do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych starosty tylko do przypadku, w którym takim rozstrzygnięciem starosta zakwestionował zgodność z prawem uchwał organów spółki. Nie jest natomiast dopuszczalne w świetle powoływanego przepisu art. 179 ust. 4 zaskarżenie bezczynności organu nadzoru polegające na niewydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwały spółki wodnej. Przepis ten ogranicza bowiem uprawnienia spółki wodnej do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych starosty tylko do przypadku, w którym takim rozstrzygnięciem starosta zakwestionował zgodność z prawem uchwał organów spółki. Przepis ten nie daje natomiast możliwości skutecznego zaskarżenia bezczynności organu nadzoru polegającej na niewydaniu przez niego decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwały spółki wodnej. Starosta jako organ nadzoru nad działalnością spółek wodnych wykonuje swoje funkcje z urzędu, a nie na wniosek. Dlatego też stwierdzenie przez organ nadzoru braku postaw do podjęcia działań nadzorczych w stosunku do organów spółki nie może być kwalifikowane jako bezczynność organu administracyjnego uzasadniająca dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Podobny pogląd na rozpatrywane zagadnienie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 30 czerwca 2010 r., II SAB/Gl 22/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 grudnia 2009 r., II SAB/Kr 72/09, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl.). Powyższy zapis art. 179 ust. 4 prawa wodnego nie może być interpretowany w sposób rozszerzający, stąd mówiąc o uprawnieniu spółki należy przyjąć, że chodzi o jej zarząd reprezentujący spółkę na zewnątrz, nie zaś o członków spółki wodnej. Odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji, w myśl której źródło interesu prawnego strony skarżącej w niniejszej sprawie stanowi art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a., zaś możliwość zaskarżenia innych decyzji organu nadzoru nad spółką wodną niż stwierdzające nieważność uchwał tej spółki została przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 904/09, należy zwrócić uwagę, że zawarte w przywołanym przez skarżącą wyroku rozważania odnośnie interesu prawnego dotyczyły sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. Sprawa ta dotyczyła proceduralnej kwestii przekazania odwołania do rozpatrzenia właściwemu organowi. Z przedstawionych wyżej względów rozważań tych nie można wprost przenosić na grunt niniejszej sprawy, której przedmiotem była kwestia innego rodzaju – możliwość skutecznego domagania się przez członka spółki wodnej od starosty jako organu nadzoru stwierdzenia nieważności uchwał walnego zgromadzenia członków tej spółki. W świetle powyższych okoliczności skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.