II SAB/Go 45/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi R.A. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, R.A. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o udostepnienie, w formie kserokopii, jadłospisów szczegółowych dla diety podstawowej "P" i lekkostrawnej – "L", za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] kwietnia 2017 r. Ponadto wnioskodawca zwrócił się o podanie na piśmie szczegółowych nazw wszystkich posiłków wydawanych osadzonym w Zakładzie Karnym. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Z-ca Dyrektora Zakładu Karnego, w odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia [...] maja 2017 r. poinformował, że w Zakładzie Karnym nie występują jadłospisy szczegółowe, a w związku z powyższym nie ma możliwości wydania ich kserokopii. Jednocześnie organ wskazał, że w danej jednostce penitencjarnej osobom osadzonym wydawane są następujące rodzaje posiłków: śniadania, obiady i kolacje. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. R.A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego, polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej w zakresie udostępnienia w formie kserokopii jadłospisów szczegółowych dla diety podstawowej "P" i lekkostrawnej "L", za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] kwietnia 2017 r. W skardze skarżący zawarł wniosek o zobowiązanie Dyrektora Zakładu Karnego do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; o zasądzenie kosztów postepowania sądowego oraz o umorzenie kosztów postępowania w zakresie wpisu od skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pisemna odpowiedź na wniosek skarżącego została mu udzielona. Nadto organ podał, że w Zakładzie Karnym są wytwarzane jako dokumenty jadłospisy dla poszczególnych rodzajów posiłków, które codziennie są wywieszane na tablicach informacyjnych w oddziałach mieszkalnych, w których przebywają osoby pozbawione wolności, a ponadto informacja o posiłkach nadawana jest przez zakładowy radiowęzeł. Natomiast dokumentu takiego jak "jadłospis szczegółowy dla diety podstawowej "P" i lekkostrawnej "L", administracja Zakładu Karnego nie wytwarza. Dalej organ wskazał, że w Zakładzie Karnym skazani są żywieni zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2016 r. w sprawie wyżywienia osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (DZ.U. z 206 r. poz. 302) oraz zarządzenia Nr 66/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 6 września 2010 r. w sprawie gospodarki żywnościowej w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej. W.w. akty prawne nie określają gramatury produktów podawanych w ramach śniadań i kolacji. Obowiązujące przepisy nie nakładają na administrację jednostek penitencjarnych obowiązku sporządzania jadłospisów szczegółowych. Zdaniem organu w pozostałym zakresie, tj. rodzaju posiłków, wniosek skarżącego został rozpatrzony, a skarżący otrzymał stosowną odpowiedż. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący wniósł o dopuszczenie jako dowodu w sprawie pisma Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] stanowiące wezwanie skierowane do osadzonego D.C. do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz wniósł o zobowiązanie Dyrektora Zakładu Karnego do udzielenia informacji, w jaki sposób załatwione zostały wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej noszące inne daty. Natomiast pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] lipca 2017 r. zawierającego informację o obowiązujących w tym Zakładzie Karnym jadłospisach szczegółowych "P’ oraz "L". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ zobowiązany do podjęcia aktu lub czynności, w terminie określonym przez przepisy prawa, nie podejmuje ich. Powyższe oznacza, że zarzut bezczynności jest zasadny wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia aktu lub czynności, pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce. Skarga na bezczynność organu ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia czynności. Analizując sprawę bezczynności organu w dostępie do informacji publicznej w pierwszej kolejności należy podnieść, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją prawa dostępu do informacji publicznej zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto, na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że Dyrektor Zakładu Karnego, do którego wpłynął wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2017 r., jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej, zgodnie bowiem z odrębnymi przepisami, w ramach powierzonych mu zadań reprezentuje Skarb Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy). Wskazać dalej należy, że wnioskowana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dotyczy dokumentów bezpośrednio związanych z wydatkowaniem środków publicznych oraz związanych z realizacją zadań o charakterze publicznym danego podmiotu. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych - niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi się odnosić do sfery faktów. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Dodać również należy, że stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem wobec treści wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. uznać należy, że zawierał on wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jego załatwienia. Skarżący zwrócił się wydanie kserokopii jadłospisów szczegółowych dla diety podstawowej "P" oraz lekkostrawnej "L", za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] kwietnia 2017r., wydawanych osobom osadzonym w Zakładzie Karnym, w którym aktualnie skarżący przebywał. Wskazać należy, że kwestię wyżywienia osób osadzonych w zakładach karnych reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2016 r. w sprawie wyżywienia osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (DZ.U. z 2016 r. poz. 302). Stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia ustala się następujące rodzaje posiłków wydawanych osobom osadzonym w zakładach karnych i aresztach śledczych, zwanych dalej "osadzonymi": 1) posiłki przygotowane dla osadzonych w wieku powyżej 18-go roku życia - zwane dalej "posiłkami podstawowymi - P"; 2) posiłki przygotowane dla osadzonych w wieku do ukończenia 18-go roku życia - zwane dalej "posiłkami dla małoletnich - M"; 3) posiłki lecznicze: a) lekkostrawne - zwane dalej "posiłkami lekkostrawnymi - L", b) cukrzycowe - zwane dalej "posiłkami cukrzycowymi - Lc", c) indywidualne - zwane dalej "posiłkami indywidualnymi - Li"; 4) posiłki przygotowane dla osadzonych wykonujących pracę w warunkach szczególnie uciążliwych, zwane dalej "posiłkami dodatkowymi - Pf"; 5) posiłki przygotowane z uwzględnieniem wymogów religijnych i kulturowych. Należy zauważyć, że w.w. rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 109 § 3 kodeksu karnego wykonawczego. Zgodnie z tym przepisem Minister Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje posiłków i napojów wydawanych osadzonym w zakładach karnych i aresztach śledczych, ich wartość odżywczą i energetyczną, a także minimalny dzienny koszt posiłków i napojów, uwzględniając wiek, stan zdrowia osadzonego i rodzaj wykonywanej przez niego pracy, konieczność zapewnienia posiłków i napojów osadzonym przyjmowanym do zakładu karnego lub aresztu śledczego i je opuszczającym, oraz przebywającym poza zakładem karnym lub aresztem śledczym, a także mając na uwadze konieczność zapewnienia warzyw i owoców w ciągu dnia. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że w § 2 ust. 1 rozporządzenia wymienione zostały rodzaje posiłków jakie wydawane są osobom osadzonym w zakładach karnych i aresztach śledczych. Wbrew twierdzeniom organu nie są to śniadania, obiady i kolacje – jak poinformowano w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. - ale poszczególne rodzaje diet wydawanych ze względu na konkretną sytuację osób osadzonych. Należy również wskazać, że poszczególne rodzaje posiłków, wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia, stanowią obligatoryjny element wyżywienia osadzonych w zakładach karnych oraz aresztach - w tym znaczeniu, że w sytuacji uzasadniającej przygotowanie danego rodzaju posiłku powinien on w jadłospisie występować. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w Zakładzie Karnym osadzonym powinny być podawane rodzaje posiłków (a przynajmniej niektóre z nich), które są wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia. Dlatego informacja organu zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., iż w Zakładzie Karnym nie występują jadłospisy szczegółowe wynika zapewne (w kontekście wniosku skarżącego) z nieprawidłowej interpretacji wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wskazać tu należy, że w przypadku gdy we wniosku niewystarczająco dokładnie określono przedmiot żądania, organ winien zwrócić się do wnoszącego o sprecyzowanie treści żądania. Trzeba nadto zauważyć, że również stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę potwierdza, że w danej jednostce penitencjarnej osadzonym wydawane są posiłki zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2016 r. w sprawie wyżywienia osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, a jadłospisy jako dokumenty są wytwarzane i codziennie wywieszane są na tablicach informacyjnych w oddziałach mieszkalnych. Podnieść również należy, że udostępnienie dokumentu w postaci jadłospisu poprzez wywieszenie go w miejscu ogólnie dostępnym, nie zwalania organu od obowiązku udzielenia informacji w trybie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2017 r., pomimo upływu 14 – dniowego terminu, nie został załatwiony a zatem organ pozostaje w bezczynności. Argumentację organu odnośnie nieposiadania żądanych informacji, Sąd ocenił jako błędną. Sąd uwzględnił przy tym stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, w której organ stwierdził, że dane dokumenty są wytwarzane i udostępniane osobom osadzonym poprzez wywieszenie w miejscu ogólnie dostępnym oraz ich podanie przez zakładowy radiowęzeł. W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, bezczynność spowodowana była błędną interpretacją organu co do sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W przewidzianym terminie organ ustosunkował się do wniosku o udostępnienie informacji, jednak stanowisko to nie odpowiadało obowiązującym przepisom prawa materialnego. W tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy. Na rozprawie w dniu 27 września 2017 r., na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r poz. 270), Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w pismach procesowych skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r., albowiem ich przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozpatrywanej sprawie. Sąd stwierdził, że okoliczności których dotyczą wnioskowane dowody nie są związane bezpośrednio z rozpatrywaną sprawą. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r poz. 270) Sąd orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku.