II SAB/Go 47/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi K. H. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącej K. H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] r. K. H. (dalej: skarżąca, strona, strona skarżąca, skarżąca) przesłanym na skrzynkę ePuap urzędu wystąpiła do Burmistrza [...] (dalej także jako organ) o udzielenie informacji: – dlaczego podczas ogradzania podwórek i przystosowywania ich jako miejsca postojowe dla mieszkańców kamienic, podwórko na którym z założenia miały parkować mieszkańcy kamienicy [...] i [...] nie zostało przez gminę przygotowane do tego celu; wszystkie podwórka kamienic na rynku zostały utwardzone, a nawet zbudowano zadaszenia, podwórko o którym mowa zostało pominięte w inwestycji; – jak Gmina wyobraża sobie parkowanie aut mieszkańców kamienic [...] i [...] na nieutwardzonym terenie, to że mieszkańcy nie korzystają w mniemaniu gminy w odpowiedni sposób z terenu, nie jest wina mieszkańców tylko nie przystosowania terenu przez gminę; – jaki termin Gmina przewiduje na rozpoczęcie inwestycji budowy dodatkowych miejskich miejsc postojowych na terenie o którym mowa. Pismem z [...] r. K. H. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji oświadczając, że organ pomimo upływu ustawowego 14-dniowego terminu nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na jej wniosek z dnia [...] r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako u.d.i.p.) w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie od organu całości kosztów postępowania według norm przepisanych. Po wniesieniu skargi pismem z [...] r. Burmistrz poinformował stronę, że projekt "zielonego parkingu" na działce będącej własnością Gminy został przygotowany na wniosek mieszkańców kamienicy [...]. W celu jego realizacji Gmina wykonała dodatkową bramę i ograniczyła ilość miejsc parkingowych przy ul. [...] (wjazd na podwórko). Podjęcie działań związanych z udostępnieniem tego parkingu wszystkim mieszkańcom wynika z niewykorzystywania go przez wspólnotę [...]. Przystosowanie wspomnianego terenu pod parkowanie aut odbędzie się w przypadku wygospodarowania środków w budżecie Gminy na ten cel, termin inwestycji uzależniony jest od środków, które uda się wygospodarować na ten cel. Ustosunkowując się do skargi na bezczynność organ podał, iż kodeks postepowania administracyjnego stanowi, że załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od momentu wpływu wniosku. Burmistrz wyjaśnił, że wniosek wpłynął do urzędu przez platformę e-Puap w dniu [...] r. czyli zgodnie z przepisami termin na udzielenie odpowiedzi upływa 22 kwietnia 2024 r. Jednocześnie nadmienił, że charakter wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który podlegał terminom wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., miało jedynie pierwsze pismo strony z [...] r., na [...] r. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do organu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Burmistrza, że jej wniosek z dnia [...] r. nie był złożony w trybie u.d.i.p. W ocenie skarżącej złożony przeze nią wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne i powinien być rozpatrzony zgodnie z przepisami u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że jeżeli uznać pismo strony z [...] r. za wniosek o udzielenie informacji publicznej, to odpowiedź na niego została udzielona 10 dni po terminie. Jednocześnie organ wniósł o nieobciążanie organu karą za nieudzielenie informacji, bowiem przekroczenie terminu nie było nadmierne, organ mylnie uznał, że pismo nie jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Ponadto okres od 20 marca 2024 r. do 21 kwietnia 2024 r był okresem przedwyborczym i wyborczym. W związku z tym 60 % pracowników Urzędu Miejskiego w [...] zaangażowanych był w prace przy organizacji wyborów. W piśmie z [...] r. skarżąca podziękowała za wszystkie przekazane jej dotąd informacje, których - jako stosunkowo nowy mieszkaniec kamienicy - nie znała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Burmistrza [...] w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, opisanego na wstępie. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p. Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Wobec powyższego w przypadku skargi na bezczynność dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18). Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie ustawy z dnia 13 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako k.p.a.). Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a. Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Burmistrz jako organ jednostki samorządu terytorialnego, wykonujący zadania publiczne, stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Analizując wniosek skarżącej z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym. Informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostki samorządu terytorialnego, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. W tym pojęciu mieszczą się informacje dotyczące aktualnego i przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości, będącej własnością gminy, czego dotyczył w istocie wniosek skarżącej, opisany na wstępie. Bez znaczenia było to, iż skarżąca nie powołała się w swym wniosku, że domaga się żądnych informacji w trybie u.d.i.p. Wystarczające było do prawidłowego jego zakwalifikowania to, że wniosek dotyczył precyzyjnie określonych informacji, które – jak wskazuje powyższe analiza – należało kwalifikować jako informację publiczną. Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. W u.d.i.p. nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Jednak wniosek musi być na tyle precyzyjny i jasny, by określenie adresata wniosku, przedmiotu wniosku i zakresu wniosku nie budziło żadnych wątpliwości. Zatem to nie forma, lecz treść wniosku ma kluczowe znaczenie w kontekście uprawnienia do żądania przekazania informacji publicznej. Wnioskodawca nie musi co zasady wskazywać podstawy prawnej żądania. (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., I OSK 587/19 z glosą D. Skoczylas, FP.2021/3/112-121, wyrok NSA z 12 marca 2024 r., III OSK 435/23, wyrok WSA w Szczecinie z 11 lipca 2024 r., I SAB/Sz 50/24, wyrok WSA w Łodzi z 5 października 2022 r., II SAB/Łd 85/22). Jednocześnie analizując treść wniosku skarżącej brak jest jakich argumentów aby kwalifikować go jako wniosek albo skargę podlegającego rozpoznaniu przy uwzględnieniu przepisów k.p.a., jak błędnie przyjmował organ. W związku z tym należało uznać, iż skoro organ nie udzielił informacji w terminie 14 dni, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to dopuścił się bezczynność, co Sąd stwierdził na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt I wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem nieuwzględnienie wniosku skarżącej nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem błędnej kwalifikacji wniosku. Uwzględnić również należy, iż przekroczenie terminu udzielenia informacji nie było znaczne. Tym samym zasadniczy cel skargi na bezczynność, tj. wymuszenie na organie udzielenie odpowiedzi na wniosek, został zrealizowany jeszcze przed przekazaniem skargi sądowi administracyjnemu. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie nie zachodziła potrzeba wydania rozstrzygnięcia zawartego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż organ po wniesieniu skargi udzielił skarżącej żądane informacje publiczne. Rozstrzygnięcie obejmujące zobowiązanie do wydania w określonym terminie aktu albo czynności może zapaść tylko w sytuacji, gdy na dzień orzekania przez sąd taki akt nie został wydany albo nie została podjęta taka czynność. Natomiast, w razie załatwienia sprawy już po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale przed wydaniem wyroku, sąd powinien zastosować art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest również umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; wyrok NSA z 28 maja 2021 r., I FSK 849/20, z 20 grudnia 2023 r., II OSK 343/23, R. Hauser i M. Wierzbowski (red), P.p.s.a. Komentarz, C.H. Beck 2023, t. 10 do art. 149, D. Dąbek, Jednostka wobec bezczynności i przewlekłości administracji, [w:] Jednostka wobec władczej ingerencji organów administracji publicznej. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesor Barbarze Adamiak Wrocław 2019, s. 88-89). O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.).