II SAB/Go 50/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Miejskiego Zakładu Komunalnego sp. z o.o. w Kostrzynie nad Odrą w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Uzasadnienie. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. J.M. – F. zwróciła się do Miejskich Zakładów Komunalnych sp. z o.o. o udostępnienie informacji w postaci treści decyzji wydanych na rzecz Spółki na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w 2014 r., w postaci plików PDF lub plików graficznych, na wskazany adres email. W dniu 18 maja 2016 r. J.M. – F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Miejskich Zakładów Komunalnych Spółka z o.o. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści decyzji wydanych na rzecz Spółki w 2014 r. na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wniosek został skierowany drogą elektroniczną na wskazany adres poczty elektronicznej. Pomimo upływu 14 – dniowego terminu organ nie rozpoznał wniosku o udostepnienie informacji publicznej, jak również nie poinformował o przyczynie opóźnienia w jego załatwieniu. Zdaniem skarżącej żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jest zobowiązany do jej udostępnienia ponieważ wykonuje zadania publiczne jako przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne. Wobec powyższego brak odpowiedzi na złożony wniosek w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na wstępie organ wskazał, że w dniu wpływu skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, żądana informacja została skarżącej udzielona. Dalej organ wyjaśnił, że wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej został skierowany na adres poczty e- mail Biura Obsługi Klienta, a nie adres firmy, co zostało wyjaśnione dopiero po wpływie do organu skargi na bezczynność. Z uwagi na brak podpisu elektronicznego pod pismem skarżącej, wniosek potraktowany został przez pracownika Spółki jako anonim i nie przekazano go do wiadomości Zarządowi Spółki, co doprowadziło do nieudzielenia odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej także p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W tej sytuacji obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Jeżeli skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie sąd zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie stanowiła skarga na bezczynność Miejskich Zakładów Komunalnych Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie złożonego przez skarżącą wniosku o przesłanie treści decyzji wydanych na rzecz Spółki na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w 2014 r. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, wskazać należy, iż skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., gdyż - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm. - zwanej dalej u.d.i.p.) - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko potwierdza utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Dodać należy, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody dla jakich akt nie został wydany lub czynność nie została dokonana, również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu W świetle powyższych uwag skarga jako dopuszczalna podlegała rozpoznaniu. Aby dokonać oceny czy organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej należało w pierwszej kolejności ustalić czy spełnione zostały podmiotowe i przedmiotowe przesłanki udzielenia informacji publicznej wynikające z treści u.d.i.p. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż Prezes Zarządu Miejskich Zakładów Komunalnych Sp. z o.o., wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, która spełnia kryterium przedmiotowe informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sąd uznał także za zrealizowaną w danej sprawie przesłankę przedmiotową stwierdzając, iż żądana przez skarżącą we wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. informacja dotycząca decyzji wydanych na rzecz Spółki na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jest nią m.in. informacja o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c ). Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, https://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325). Z przepisów u.d.i.p. wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Prawo do informacji publicznej ma rangę prawa chronionego wprost przez przepisy Ustawy Zasadniczej. W art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucja RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Prawu do uzyskania informacji publicznej towarzyszy obowiązek jej udzielenia, badż też załatwienia wniosku w inny, prawem przewidziany sposób. Obowiązek rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej ciąży na podmiocie reprezentującym osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określone obowiązki. Winien on albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie stanowi, że to podmiot reprezentujący daną jednostkę lub osobę ma obowiązek rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie jest zatem obojętne do kogo wniosek o udzielenie informacji publicznej zostanie skierowany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że prawo do uzyskania informacji publicznej, w rozumieniu przedmiotowym, należy interpretować szeroko. Jednak tak pojmowanemu prawu należy przypisać wymóg dbałości i staranności w jego dochodzeniu. Skoro ustawodawca wskazuje, że zobowiązanym do udzielenia informacji jest podmiot reprezentujący daną osobę lub jednostkę, to logicznym wydaje się, że wniosek o udzielenie informacji powinien być skierowany do podmiotu, który z mocy przepisów odrębnych powołany jest do reprezentacji na zewnątrz danej jednostki lub osoby prawnej. Należy pamiętać, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosek o udzielenie informacji powinien zostać rozpoznany w ciągu 14 dni (art. 13 ust. 1 ). Termin ten przewidziany jest zarówno dla wnioskodawcy, który ma prawa do rozpoznania wniosku w stosunkowo krótkim terminie, a w razie jego uchybienia może wnieść skargę na bezczynność, ale również termin ten przewidziany jest dla podmiotu reprezentującego osobę lub jednostkę, których dotyczy wniosek, który z kolei w tym czasie ma prawo oraz obowiązek zebrania stosowane dane oraz udzielenia informacji objętych wnioskiem. Z tych względów, w ocenie Sądu, ma w sprawie istotne znaczenie kwestia poprawności skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, w kontekście adresata wniosku. Skutki skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej na nieprawidłowo ustalony adres osoby reprezentującej daną jednostkę, w sytuacji gdy adres ten jest powszechnie dostępny, będą obciążały wnioskodawcę. Należy bowiem pamiętać, że konsekwencją nieprawidłowo skierowanego wniosku o udzielenie informacji publicznej może być bezczynność organu oraz możliwe dolegliwości o charakterze fiskalnym orzeczone przez sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że wniosek o udzielenie informacji publicznej skarżąca skierowała na adres poczty internetowej Biura Obsługi Klienta Miejskich Zakładów Komunalnych Spółka z o.o., podczas gdy prawidłowo powinna to uczynić na adres Biura Zarządu Miejskich Zakładów Komunalnych Spółka z o.o.. Z akt sprawy wynika, że obydwie komórki posiadają odrębne adresy poczty elektronicznej oraz, że adresy te są powszechnie dostępne. Ponadto z danych zawartych na stronie internetowej MZK Sp. z o.o. wynika jakim zakresem działalności zajmuje się Biuro Obsługi Klienta MZK Sp. z o.o., a dane te pozwalają wnosić, że kwestie udzielania informacji publicznej nie mieszczą się zakresie działania tej komórki. W ustalonych okolicznościach sprawy, w ocenie Sądu, zarzut bezczynności organu należało ocenić jako chybiony. Bezspornie wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany na niewłaściwy adres poczty internetowej, podczas gdy nie było przeszkód w poczynieniu prawidłowych ustaleń w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że adresy Biura Obsługi Klienta oraz Biura Zarządu Sp. z o.o. dotyczą tej samej jednostki organizacyjnej, z którą związana jest wnioskowana informacja publiczna. Istotne znaczenie ma okoliczność, że wniosek nie został skierowany do podmiotu reprezentującego daną jednostką oraz - stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - odpowiedzialnej za udzielenie informacji. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę prezentowana interpretacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie narusza prawa do dostępu do informacji publicznej, akcentuje natomiast obowiązek obywatela w staranności i dbałości w dochodzeniu swoich praw. Warto w tym miejscu przypomnieć, że bezczynność organu polega na braku podjęcia prawnych działań w celu załatwieniu wniosku strony, badż też na podejmowaniu czynności, które nie prowadzą do zakończenia postępowania. Bezczynność organu jest ustalana jest od daty wpływu wniosku inicjującego postępowanie oraz badana w kontekście podejmowanych przez organ czynności procesowych. Z tych też względów powyższe okoliczności mają dla sprawy znaczenie zasadnicze. Aby skutecznie zarzucić organowi bezczynność w załatwieniu wniosku wnioskodawca winien dowieżć, że pomimo braku obiektywnych przeszkód, w przewidzianym terminie, organ wniosku nie rozpatrzył. W okolicznościach danej spraw brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej od dnia [...] grudnia 2015 r. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, należy zauważyć że brak podpisu elektronicznego pod wnioskiem o udzielenie informacji publicznej nie zwalania organu od obowiązku jego rozpatrzenia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może mieć dowolną postać, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, Lex nr 604186, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 11/14, Lex nr 1531625). Z powyższych względów skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., została oddalona.