II SAB/Go 52/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T.T. na bezczynność Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w przedmiocie regulacji stosunków wodnych oddala skargę. Uzasadnienie. Pismem z dnia [...] pażdziernika 2005r. J.T. poinformował Urząd Gminy o konieczności odkopania zamulonego rowu we wsi [...], co skutkuje zalewaniem okolicznych nieruchomości. Do czasu odkopania rowu, Wnioskodawca zwrócił się o wprowadzenie zakazu puszczania wody do tegoż rowu z zastawki znajdującej się na rzece [...]. Następnie, podania zawierające te same wnioski jak w piśmie wyżej wskazanym, J.T. skierował do Wójta Gminy– pismo z dnia [...] kwietnia 2006 r., Wojewody i Samorządowego Kolegium Odwoławczego– pismo z dnia [...] września 2006 r. O złym stanie utrzymania rowu we Wsi [...] oraz sposobie załatwienia jego wniosków w tej sprawie, J.T. poinformował Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Wójt Gminy przekazał podanie J.T. z dnia [...] pażdziernika 2005 r. do Starostwa Powiatowego, jako organu właściwego w sprawie. W piśmie z dnia [...] stycznia 2006 r. Starosta, w odpowiedzi na podanie J.T. z dnia [...] pażdziernika 2005 r., poinformował go, że rów figurujący w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0, 05 ha stanowi własność Skarbu Państwa. Rów ten, jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, przebiega pomiędzy użytkami rolnymi stanowiącymi własność osób fizycznych i osób prawnych, których grunty oznaczone są w rejestrze ewidencji gruntów numerami [...]. Z ewidencji gruntów wynika, że J.T. nie jest właścicielem lub współwłaścicielem gruntów rolnych przyległych do przedmiotowego rowu. W związku z powyższym brak konserwacji rowu nie może oddziaływać negatywnie na grunty wnioskodawcy. Dalej Starosta powołał się na treść pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi Departament Gospodarki Ziemią z dnia 10 pażdzernika 2005 r. znak: Gzie.641-12/2005, w którym wyrażono stanowisko, że rowy melioracji szczegółowej podlegają włączeniu do powierzchni działek przyległych. Docelowo rowy melioracji szczegółowych nie powinny być wykazywane w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako odrębne działki. Utrzymywanie rowów melioracji szczegółowej należy do właścicieli gruntów przyległych odnoszących korzyści z funkcjonowania takiego urządzenia (obszary konkurencyjne). Konserwacją rowów szczegółowych zajmowały się dotychczas Spółki Wodne, które za wykonane prace obciążały kosztami właścicieli gruntów przyległych. Odnośnie kwestii "zakazania puszczania wody do tego rowu z zastawki wodnej", Starosta wskazał, że w tej sprawie należy zwrócić się do administratora cieku podstawowego rzeki [...], to jest do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektorat. W piśmie z dnia [...] lutego 2007r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, w odpowiedzi na podanie J.T. z dnia [...] listopada 2006r. skierowane do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, poinformował go że do czasu przeprowadzenia gruntownej konserwacji rowu i doprowadzenia jego parametrów technicznych do wymaganego stanu, piętrzenie wody na zastawce zostanie zlikwidowane. Jednocześnie wskazano, że na mocy art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca Prawo wodne (DZ.U. z 2001 r. Nr 115 poz. 1229 ze zm.) utrzymanie rowu w sprawności technicznej należy do zainteresowanych właścicieli gruntów. W piśmie zobowiązano Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektorat do niezwłocznego obniżenia poziomu piętrzonej wody. Przeciwko likwidacji zastawki wodnej na rzece [...] wystąpiła Rada Sołecka (pismo z dnia [...] marca 2007r.). Z korespondencji kierowanej przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, wynika że od likwidacji tegoż piętrzenia wody odstąpiono. W pismach z dnia [...] grudnia 2007r., [...] listopada 2010r., [...] grudnia 2010r., [...] stycznia 2011r. i [...] maja 2011r., J.T. informował Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze o tym, że rów we Wsi [...] nadal jest w złym stanie technicznym oraz o konieczności zlikwidowania zastawki na rzece [...]. Pisma kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na podstawie art. 227 kpa i 228 kpa, przekazane zostały Zarządowi Województwa, jako organowi sprawującymi zwierzchni nadzór nad Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2011r. Członek Zarządu Województwa S.T. poinformował J.T., że zagrożeniem dla gruntów przyległych do rowu (Na-14) nie jest kierowanie wody z jazu na rzece [...], lecz zły stan techniczny rowu. Niezbędne jest przeprowadzenie gruntownej odbudowy rowu (Na-14) na całej jego długości. Odbudowa rowu nie leży w gestii ZMiUW. T.T. reprezentowany przez ojca – J.T., pismem z dnia [...] września 2011r. wniósł skargę na bezczynność Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. W skardze skarżący wskazał, iż jest właścicielem nieruchomości – gruntów rolnych położonych we Wsi [...]. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych jest właścicielem cieku podstawowego – rzeki [...], który wydał decyzję o piętrzeniu wody i kierowaniu go do rowu, co powoduje zalewanie nieruchomości skarżącego. Kierowane do wskazanego organu pisma wzywające do usunięcia działań polegających na piętrzeniu wody, nie przyniosły żadnego skutku. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. J.T. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. o rozpatrzenie skargi dotyczącej zalewania nieruchomości nieczystościami z rowu o nazwie Na -14. Do pisma J.T. dołączył kserokopie korespondencji prowadzonej z organami we wskazanej sprawie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik wskazał, iż stosownie do treści art. 11 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawa właścicielskie w stosunku do cieku wodnego [...] wykonuje Marszałek Województwa za pośrednictwem Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Zdaniem pełnomocnika strony przeciwnej przyczynę zalewania okolicznych nieruchomości nie stanowi jaz piętrzący wodę na rzece [...], lecz brak konserwacji rowu o nazwie Na-14. Utrzymanie rowu w sprawności technicznej należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, nie mieści się w gestii zadań ZMiUW. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 3. § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Po myśli § 2 art. 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Wniesiona przez T.T., reprezentowanego przez J.T., skarga dotyczyła bezczynności Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Skarżący domagał się zobowiązania Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych do wydania decyzji, w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne, w sprawie obniżenia poziomu piętrzonej wody na rzece [...] i uniemożliwienia zalewania nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Kierując się treścią przytoczonego powyżej przepisu art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a., należało w pierwszej kolejności zbadać, czy Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, któremu zarzucana jest bezczynność w wydaniu żądanej decyzji, jest w świetle przepisów ustawy Prawo wodne, organem właściwym do wydania jednego z aktów stosowania prawa, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne rozróżniają urządzenia melioracji wodnej podstawowych i urządzenia melioracji wodnej szczegółowych. Do urządzeń melioracji wodnej podstawowych zalicza się m.in. budowle piętrzące (art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy), natomiast do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie (art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy). Urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa (art. 72 ust. 1), natomiast wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do właścicieli gruntów (art. 74 ust. 1). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że rów o nazwie Na-14, stanowiący działkę o numerze ewidencyjnym [...], położoną w miejscowości [...], stanowi własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta pozostaje w sprawie poza sporem. W tezie pierwszej wyroku z dnia 04-11-19 w sprawie ICK 146/04 (LEX nr 271677) Sąd Najwyższy stwierdził, iż na tle sformułowań obowiązującej ustawy - Prawo wodne pozostają aktualne nadal stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów, której nadano moc zasady prawnej, z 18 listopada 1971 r., III CZP 28/71, OSNC 1972/3/43, iż Prawo wodne rozróżnia własność wód oraz własność gruntów, które są pokryte wodami powierzchniowymi. Własność wody jest kategorią prawną prawa wodnego, odmienną od własności w rozumieniu art. 140 k.c. Cywilistyczne określenie prawa własności w pełni odnosi się do gruntów pokrytych wodami, nie obejmuje natomiast własności wody, jako nie będącej rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c. Mając powyższe na uwadze, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, można przyjąć, iż prawa właścicielskie w stosunku do urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, jakim jest rów Na-14, wykonywane są według przepisów art. 140 i nast. ustawy Kodeks cywilny, natomiast prawa właścicielskie w stosunku do wód rzeki [...] wykonywane są według przepisów ustawy Prawo wodne (dalej zwana ustawą). Przepis art. 10 ust.1 ustawy stanowi, że wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. W myśl ust. 2 wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi. Stosownie do treści art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy, prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 13, wykonuje marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3. Rzeka [...] jest wodą powierzchniową istotną dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, w stosunku do której wykonywanie uprawnień właścicielskich powierzono Marszałkowi Województwa. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w imieniu Marszałka Województwa nadzoruje i utrzymuje tenże ciek wodny. Jest to organ pomocniczy Marszałka Województwa w wykonywaniu określonych, powierzonych mu zadań. Analiza przepisów art. 5 § 1 pkt 3 i pkt 6 kpa oraz art. 1 pkt 2 kpa, dowodzi, iż Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych nie jest organem administracji publicznej i nie posiada zdolności do prowadzenia postępowań w sprawach administracyjnych (art. 1 kpa). Ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne nie daje żadnych uprawnień władczych tego rodzaju organom. A zatem Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, jako organ nie wyposażony ustawowo w kompetencje do wydawania aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., nie mógł pozostawać w bezczynności w wydaniu decyzji o obniżeniu poziomu piętrzonej wody na rzece [...]. Wypada ponownie przypomnieć, iż w świetle przepisów p.ps.a. zarzut bezczynności może zostać uwzględniony jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż wskazany w skardze na bezczynność organ w świetle obowiązujących przepisów prawa powinien w danej sprawie administracyjnej podjąć żądane przez skarżącego rozstrzygnięcie administracyjne, czego nie uczynił. Uwzględnienie skargi na bezczynność, jak to wynika wyrażnie z treści art. 149 p.p.s.a., polega bowiem na zobowiązaniu przez Sąd danego organu administracji publicznej do wydania w zakreślonym terminie określonego aktu prawnego. Wobec stwierdzenia, iż wskazany w skardze podmiot, w świetle obowiązujących przepisów, nie był upoważniony do wydawania rozstrzygnięć władczych o żądanej przez skarżącego treści, skargę należało uznać za bezzasadną. Nadto na tle rozpatrywanej sprawy należy zwrócić uwagę na następującą okoliczność. Stosownie do treści art. 122 ust. 1 pkt1 ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż piętrzenie wód powierzchniowych jest szczególnym korzystaniem z wód (art. 37 pkt 4 ustawy). Po myśli art. 128 ust. 1 pkt 1a ustawy, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności sposób gospodarowania wodą, w tym charakterystyczne rzędne piętrzenia oraz przepływy. W piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. Starosta stwierdził, iż – jako organ właściwy w sprawie – nie wydawał pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody na rzece [...], co mogłoby wskazywać, iż piętrzenie wody ma miejsce bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Należy również w tym miejscu podnieść następną istotną, kwestię, przewijającą się w toku analizowanej sprawy. J.T. zwracał wielokrotnie uwagę, na zły stan techniczny rowu Na-14., który to stan wpływał na zalewanie okolicznych nieruchomości. Stosowne do treści art. 77 ust. 1 ustawy prawo wodne utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. W myśl ust. 2 art. 77 jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Po myśli art. 140 organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta. A zatem w zakresie utrzymania rowu Na-14 w prawidłowym stanie technicznym, istnieje możliwość zwrócenia się do właściwego miejscowo starosty o wydanie na podstawie art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne, decyzji określającej zakres, terminy oraz podmioty zobowiązane do wykonywania powyższych obowiązków. Z dołączonej do skargi korespondencji wynika, że pisma sygnalizujące opisany wyżej problem kierowane były również do Starosta, jednak rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 77 ust. 2 podjęte nie zostało. Przed wniesieniem skargi do Sądu Administracyjnego na bezczynność organu, należy wyczerpać tryb przewidziany w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151, skargę należało oddalić.