II SAB/Go 52/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiających wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lutego 2014 r., II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w części dotyczącej nałożenia grzywny, IV. zasądza od Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] drogą mailową ( data wpływu do Agencji Nieruchomości Rolnej Oddział Terenowy 28 lutego 2014 roku) zwróciło się z wnioskiem o udostępnienie wszystkich umów sprzedaży, dzierżawy nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych oraz nieruchomości nierolnych - inwestycyjnych zawartych w okresie grudzień 2013 – luty 2014. Zgodnie z wnioskiem informacje w wersji zeskanowanej miały być przesłane na adres mailowy wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] marca 2014 roku Dyrektor Oddziału Terytorialnego Agencji Nieruchomości Rolnej poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną. Z uwagi na powyższe zobowiązano wnioskodawcę do wskazania w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma, iż sprawa ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego oraz, że wnioskodawca działa w interesie publicznym w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Powyższe pismo doręczono Stowarzyszeniu drogą pocztową w dniu 18 marca 2014 roku. Wnioskodawca w wyżej wymienionym terminie nie wykazał, iż sprawa jest szczególnie istotna dla interesu publicznego oraz, że działa w interesie publicznym. Nie wniósł również zastrzeżeń co do określenia w piśmie z dnia [...] marca 2014 roku wnioskowanych danych, jako informacji przetworzonej. W dniu 12 maja 2014 roku do Oddziału Terytorialnego Agencji Nieruchomości Rolnych wpłynęła skarga Stowarzyszenia na bezczynność organu. W skardze strona wnosiła o: - zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, - stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenia organowi zobowiązanemu do udzielenia informacji publicznej grzywny, - zasądzenia zwrotu od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony przez skarżącego w dniu 18 lutego 2014 roku nie został załatwiony. Żądane informacje objęte wnioskiem nie są informacjami przetworzonymi, tym samym Stowarzyszenie nie było zobowiązane do wykazania szczególnego interesu publicznego. Udzielenie informacji objętej wnioskiem nie jest związane z koniecznością uprzedniego jej przetworzenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przetworzenia informacji nie należy bowiem utożsamiać z jej wyszukiwaniem, sięganiem do materiałów archiwalnych, odszukiwanie ich w określonych rejestrach i dokonanie podstawowych działań arytmetycznych. W niniejszej sprawie organ winien co najwyżej dokonać przekształcenia żądanej informacji - zmiana z formy pisemnej na wersję elektroniczną – mailową, a nie jej przetworzenia. W dniu [...] maja 2014 roku Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnej powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 pkt 1 i 2, art. 14 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej wydał decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2014 roku. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wniosek Stowarzyszenia dotyczy udzielenia informacji publicznej przetworzonej, albowiem jej udzielenie wiąże się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwaniem danych chronionych prawem. Tym samym wnioskodawca winien wykazać przesłankę interesu publicznego. Ponieważ Stowarzyszenie w terminie zakreślonym w piśmie z dnia [...] marca 2014 roku nie wykazało, że sprawa jest szczególnie istotna dla interesu publicznego oraz, że działa w interesie publicznym, zgodnie z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej postępowanie w niniejszej spawie należało umorzyć. W odpowiedzi na skargę złożonej w dniu 23 maja 2014 roku organ wnosił o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że żądana przez Stowarzyszenie informacja publiczna była informacją przetworzoną. Do dnia wniesienia skargi nie zajęło ono i nie dostarczyło do Agencji żądanego w piśmie z dnia [...] marca 2014 roku stanowiska. Tym samym skoro żądana informacja jest informacją przetworzoną i skarżący nie wykazał istnienia interesu publicznego jako przesłanki niezbędnej do uzyskania tej informacji, niezasadnym jest zarzut pozostawania organu w bezczynności w załatwieniu wniosku. Pismem z dnia [...] lipca 2014 roku, które wpłynęło do Sądu w dniu 8 lipca 2014 roku strona skarżąca poinformowała o wydaniu przez organ decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, co stanowi jej zdaniem o uznaniu w ramach autokontroli skargi za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", na czym zaś polega "bezczynność organu", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., oczywistym jest jednak że pojęcia te mają inny zakres znaczeniowy. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisie szczególnym przewidującym inny termin do załatwienia sprawy danego rodzaju, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt IV SAB 18/98 - LEX nr 45691), zwłaszcza zaś, gdy nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani dokonaniem innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26.10.2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 168 – dalej jako "k.p.a.") nakładają na organ administracji publicznej obowiązek działania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w tym zbierania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób by ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 k.p.a.), przy czym organ działać powinien możliwie szybko i wnikliwie, podejmując możliwie najprostsze czynności służące wyjaśnieniu sprawy ( art. 12 k.p.a.). Stosownie do przepisu art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania ( art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu ( art. 35 § 5 k.p.a.). Jednocześnie ustawodawca w art. 35 § 4 k.p.a. postanowił, że przepisy szczególne mogą określić inne terminy niż określone w § 3 tegoż artykułu do załatwienia sprawa określonego rodzaju. Takim przepisem szczególnym jest art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku ( ust. 1 ). W § 2 tegoż artykułu ustawodawca postanowił, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłużej jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba, że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jakim był Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych nie załatwił sprawy związanej z udzieleniem informacji publicznej w zakreślonym terminie. Nie poinformował również w terminie określonym w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku stronę skarżącą o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację. W piśmie noszącym datę [...] marca 2014 roku poinformował jedynie stronę, że żądane informację stanowią informacje przetworzone. W związku z czym zobowiązał stronę do wykazania w terminie 14 dni, iż sprawa jest szczególnie istotna dla interesu publicznego oraz, że wnioskodawca działa w interesie publicznym. Pismo to strona skarżąca odebrała w dniu 18 marca 2014 roku, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy administracyjnej. Do dnia 18 maja 2014 roku podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie załatwił wniosku strony czy to poprzez udostępnienie żądanej informacji, czy też poprzez podjęcie decyzji o których mowa w art. 16 ust. ustawy o informacji publicznej. Nie podjął też żadnej innej czynności przewidzianej przez ustawę o dostępie do informacji publicznej mającej na celu załatwienie wniosku strony skarżącej. Tym samym organ na chwilę wniesienia skargi tj. na dzień 12 maja 2014 roku pozostawał w bezczynności. Orzekając w niniejszej sprawie odnośnie żądania zawartego w punkcie pierwszym skargi dotyczącego zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wlkp. musiał uwzględnić jednak fakt, że Dyrektor Oddziały Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnej decyzją z dnia [...] maja 2014 (czyli już po wniesieniu skargi) orzekł o umorzeniu postępowania o udostępnieniu informacji publicznej, podając w uzasadnieniu jako podstawę takiego rozstrzygnięcia art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o informacji publicznej tj. nie wykazanie przez stronę, iż sprawa jest szczególnie istotna dla interesu publicznego oraz, że działa w interesie publicznym. W konsekwencji Sąd był zobowiązany uwzględnić przesłankę, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. tj. postępowanie z innych przyczyn niż określone w pkt 1 i 2 tegoż artykułu stało się bezprzedmiotowe, co skutkuje umorzeniem postępowania. Skoro organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem zakończył postępowanie administracyjne wydając decyzję administracyjną, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe w części dotyczącej nakazania organowi do wykonania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a zdanie pierwsze. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Organ po wniesieniu skargi a przed wydaniem wyroku załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji. Stosownie do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności" (Lex Omega nr 463487). Zatem, mimo że w dniu wniesienia skargi Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnej, pozostawał w bezczynności odnośnie załatwienia wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, wobec zakończenia sprawy decyzją z dnia [...] maja 2014 r., odpadła przesłanka wydania przez tut. Sąd orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a zdanie pierwsze tj. zobowiązania organu do wydania określonym terminie aktu lub dokonania czynność w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o umorzeniu postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiających wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lutego 2014 roku. Na marginesie jedynie wyjaśnić należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie dokonuje merytorycznej oceny decyzji organu z dnia [...] maja 2014 roku. Nie stanowi to bowiem przedmiotu niniejszego postępowania. Istotą postępowania dotyczącego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest ustalenie czy organ załatwił sprawę w terminach określonych przez k.p.a. lub w przepisach szczególnych, a nie ocena merytoryczna wydanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (decyzji, postanowień). Należy jednak podnieść, z uwagi na aktualną treść art. 149 § 1 p.p.s.a, że wydanie w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi , przez organ decyzji nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.), oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu ,,jednocześnie" nie oznacza, że ta cześć przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417 § 3 k.c. wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu do sądu skargi. Powyższy pogląd został wyrażony między innymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 roku sygn. akt II OSK 1360/12 (publ ONSA i WSA 2013/1/7). W świetle powyższych rozważań prawnych Sąd rozpoznając skargę uznał, że stwierdzona bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2014 roku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] maja 2014 roku organ zakończył sprawę wydając decyzję. Organ przed wydaniem decyzji wezwał skarżącego po uznaniu, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej do wykazania, że działa w interesie publicznym i sprawa jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się lekceważenia skarżącego Stowarzyszenia, czy też celowego wprowadzania w błąd mającego doprowadzić do niezałatwienia wniosku. Nadto sam okres czasu jaki upłynął od dnia złożenia wniosku do wydania decyzji nie jest rażąco długi, przy uwzględnieniu, że organ w tym okresie był zobowiązany do załatwiania innych spraw związanych z jego działalnością. Z tych samych podstaw sąd nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego orzeczono jak w punkcie II i III sentencji wyroku. Mając na uwadze, że w chwili wniesienia skargi na bezczynność organu skarga w tej części była zasadna (organ pozostawał w bezczynności), w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 100 złotych tj. zwrot wpisu uiszczonego od wniesionej skargi.