II SAB/Go 54/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi B.G. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie zasiłku celowego I. zobowiązuje Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącej B.G. z dnia [...] r. o zasiłek celowy w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej, w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 12 maja 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga B.G. na bezczynność m.in. Burmistrza w zakresie udzielenia jej pomocy i wydania decyzji w sprawie wniosków złożonych w dniu 30 czerwca oraz 4 sierpnia 2022 r. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Go 54/23. Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 25 lipca 2023 r. z akt niniejszej sprawy wyłączono skargę B.G. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. i zarejestrowano pod nową sygnaturą akt II SAB/Go 102/23, a pod dotychczasową sygnaturą pozostała sprawa ze skargi skarżącej na bezczynność Burmistrza w przedmiocie zasiłku celowego (wniosek z [...] sierpnia 2022r.). Na podstawie akt administracyjnych i sądowych sprawy ustalono następujący stan faktyczny w sprawie: W dniu 4 sierpnia 2022 r. B.G. złożyła za pośrednictwem Urzędu Miejskiego do Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako Ośrodek) sporządzony na formularzu wniosek o zasiłek celowy w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej dla osób lub rodzin, które poniosły straty w gospodarstwach domowych (budynkach mieszkalnych, podstawowym wyposażeniu gospodarstw domowych). W uzasadnieniu wnioskodawczyni podała, że w dniach 18-25 lutego 2022 r. w wyniku nawałnicy i huraganu zostało uszkodzone: połamane krokwie, zerwane pokrycie dachu, zalane stropy i pomieszczenia na parterze. Wartość szkody (położenie nowego dachu) to 200.000 zł. W związku ze złożonym wnioskiem w dniu [...] sierpnia 2022 r. pracownicy socjalni Ośrodka Pomocy Społecznej udali się na posesję wnioskodawczyni, w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak nie zostali wpuszczeni do domu strony, a w trakcie rozmowy zostali wyproszeni. Skarżąca pismem z [...] sierpnia 2022 r. zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o podjęcie działań w związku ze złożonym przez nią wnioskiem z [...] sierpnia 2022 r., który nie został rozpoznany. Podobne pismo strona złożyła do Burmistrza w piśmie z [...] września 2022 r. W piśmie z [...] września 2022 r. Wojewoda poinformował stronę, że nie było zdarzeń losowych w terminie wskazanym przez skarżącą, ale to Ośrodek ocenia sytuację strony i że strona była informowana. W piśmie z [...] października 2022 r. Burmistrz poinformował, że trwają działania mające na celu rozwiązanie problemu zgłoszonego przez skarżącą. Następnie w piśmie z [...] listopada 2022 r. Burmistrz poinformował, iż wniosek jej nie dotyczył budynku mieszkalnego. W piśmie z [...] grudnia 2022 r. strona ponownie zwróciła się do Wojewody z żądaniem podjęcia stosownych działać wobec braku rozpoznania m.in. jej wniosku z [...] sierpnia 2022 r. W odpowiedzi Wojewoda powielił w piśmie z [...] grudnia 2022 r. i [...] stycznia 2023 r., [...] lutego 2023 r. stanowisko uprzednio opisane w piśmie z dnia [...] września 2022 r. Kolejne pismo skarżącej do Wojewody pochodzi z [...] grudnia 2022 r., [...] stycznia 20223 r., [...] marca 2023 r., a do Urzędu Miejskiego z dnia [...] stycznia 2023 r., [...] marca 2023 r. W piśmie z [...] lutego 2022 r. (powinno być 2023 r.) Ośrodek poinformował skarżącą, odnośnie wniosku z [...] sierpnia 2022 r., że nie wystąpiły na terenie gminy znamiona klęski żywiołowej, a zatem w/w wniosek został przekazany do rozpoznania w trybie zasiłku celowego. Podtrzymał powyższe stanowisko w piśmie z [...] marca 223 r. W skardze z [...] maja 2023 r. (data wpływu do Sądu) skarżąca strona podała, iż zwróciła się do Ośrodka o udzielenie pomocy w związku z nawałnicą jaka miała miejsce w okresie 18-25 lutego 2022 r. Skarżąca opisała okoliczności sprawy, wymieniła liczne pisma kierowane do organu w sprawie poniesionych przez nią szkód dotyczących dachu w budynku gospodarczym, wymagającego rozebrania lub remontu, na które jej nie stać z uwagi na trudną sytuację materialną i niskie dochody. Skarżąca podniosła, iż złożone przez nią w/w wnioski nie zostały rozpoznane, nie otrzymała żadnej pomocy. W związku z powyższym strona wniosła o podjęcie przez Sąd działań mających na celu zobligowanie organu do podjęcia odpowiednich działań. W przesłanym przez Ośrodek (wraz ze skargą i aktami administracyjnymi) piśmie z dnia [...] maja 2023 r. opisano sytuację rodzinną i majątkową skarżącej. Wyjaśniono, że zgłoszenie przez skarżącą uszkodzenia dachu budynku gospodarczego należącego do skarżącej nastąpiło pierwszy raz w 2019 r., przy czym poziom zniszczenia wynikał z wieloletnich zaniedbań. W związku z powyższym w 2019 r. skarżąca uzyskała specjalny zasiłek celowy w kwocie 700 zł na zabezpieczenie cieknącego dachu. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2021 r. ponownie otrzymała kwotę 400 zł w formie specjalnego zasiłku celowego na zabezpieczenie dachu. Dodatkowo strona korzystała w latach 2019-23 z pomocy społecznej w tym dodatku węglowego i osłonowego. Aktualnie sprawa dotycząca wniosku z [...] sierpnia 2023 r. jest w toku, choć ustalono, że nie zostały spełnione przesłanki związane z pomocą odnośnie klęski żywiołowej (budynek nie jest mieszkalny, nie wystąpiła klęska żywiołowa, upłynął termin). Dlatego organ podjął działania w kierunku rozpoznania w/w wniosku jako dotyczącego specjalnego zasiłku celowego, jednak z uwagi na toczące się przed sądami administracyjnymi postępowanie dotyczące decyzji z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego, zawieszono postępowanie w sprawie do czasu zakończenia w/w postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2023 r. organ podał informacje co do złożonych przez skarżącą wniosków w sprawie uszkodzonego dachu budynku gospodarczego na jej posesji. Dalej wskazał, iż w dniu [...] sierpnia 2022 r., w związku z wnioskiem z [...] sierpnia 2022 r. pracownicy Ośrodka usiłowali przeprowadzić ze skarżącą wywiad środowiskowy, jednak nie powiodło się to z powodu skarżącej. Organ dodał, iż wówczas strona została poinformowana o warunkach przyznania wnioskowanej pomocy, które w jej przypadku nie są spełnione. Na wezwanie Sądu do podania czy postępowanie w niniejszej sprawie zostało przez organ zakończone, organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2023 r. poinformował, iż opisał okoliczności sprawy i podejmowane przez organ działania polegające na udaniu się pracowników Ośrodka do skarżącej celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, którego nie udało się przeprowadzić. Organ wyjaśnił, iż poinformował, iż postępowanie w sprawie wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. pozostaje w toku, jednocześnie podając, że wniosek ten nie spełnia przesłanek pozwalających na jego uwzględnienie, ponieważ budynek wskazany we wniosku nie jest mieszkalny, strona nie poniosła strat w gospodarstwie domowym, brak było w okresie 30 dni od zgłoszenia zdarzeń losowych (wniosek po terminie). Wobec powyższego organ podał, iż podjął postępowanie w sprawie udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Biorąc pod uwagę toczące się przed sądami administracyjnymi postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień o podobnym charakterze, na podstawie podobnego zgłoszenia, postępowanie zostało zawieszone. W końcowej części odpowiedzi na skargę organ podał, iż mnogość pism i wniosków składanych przez skarżącą w tym do organu, zakłóciła bieg postępowania i wpłynęła na utrudnienie procedowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna. Przedmiotową sprawę Sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1354, dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność, której zdaniem skarżącej dopuścił się Burmistrz w sprawie rozpoznania złożonego przez nią wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. o udzielenie zasiłku celowego w związku z klęską żywiołową. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż za organ na gruncie przedmiotowej sprawy, którego dotyczy skarga na bezczynność w zakresie zasiłku celowego, Sąd uznał Burmistrza. Skarżąca w skardze określając organ podała zarówno Ośrodek Pomocy Społecznej, oraz Burmistrza. Należy wskazać, że głównymi wykonawcami zadań socjalnych w gminie są ośrodki pomocy społecznej wchodzące w skład lokalnej administracji samorządowej. W gminach miejskich instytucje te noszą nazwę miejskich ośrodków pomocy społecznej, w gminach wiejskich - gminnych ośrodków pomocy społecznej. Ośrodki tworzone są na podstawie uchwały rady gminy, która nadaje im statut i przekazuje w zarząd określone mienie. Podmioty te nie mają osobowości prawnej, mają status jednostek budżetowych. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie określa sposobu tworzenia, likwidacji, struktury organizacyjnej ani finansowych zasad funkcjonowania omawianych jednostek. Odpowiednich regulacji należy poszukiwać w innych źródłach prawa, w tym w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej u.s.g.). Głównym zadaniem ośrodków pomocy społecznej jest ustalanie uprawnień do świadczeń i ich przyznawanie. Sprawy dotyczące świadczeń rozstrzygane są w formie aktu administracyjnego. Kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej u.s.g. przyznaje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), o ile przepisy szczególne nie zawierają odmiennych regulacji (art. 39 ust. 1). Co prawda w art. 110 ust. 7 u.p.s. wskazano, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, jednakże przeniesienie kompetencji orzeczniczych na kierownika ośrodka nie zmienia właściwości organu. Jak trafnie zauważa się w judykaturze przeniesienie kompetencji orzeczniczych w sprawach z zakresu pomocy społecznej na kierownika ośrodka pomocy społecznej nie powoduje zmiany właściwości organu, a wydana w sprawie decyzja jest w dalszym ciągu decyzją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do ogólnej zasady wyrażonej w powołanym art. 39 ust. 1 u.s.g. W dalszym ciągu piastun funkcji określonego organu zachowuje swoje kompetencje, a kierownik ośrodka pomocy społecznej podejmuje decyzje wyłącznie z jego upoważnienia i w zakresie jego kompetencji (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 64/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadal jest to decyzja organu, który udzielił upoważnienia (zob. wyrok NSA z 27 października 2015r. sygn. akt I OSK 1420/15). W związku z tym w oznaczeniu organu musi być wskazany podmiot upoważniony ustawowo do wydania decyzji, czyli wójt (burmistrz, prezydent miasta). Osoba w rzeczywistości wydająca decyzję i ją podpisująca działa wówczas z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd za skarżony organ uznał więc Burmistrza, a nie kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Burmistrza (zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...]). Fakt udzielenia w 2021 r. upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy i podejmowania pozostałych czynności z zakresu pomocy społecznej, nie spowodował zmiany właściwości organu. Następnie odnosząc się do wymogów formalnych wniesionej skargi umożliwiających jej merytoryczną ocenę, Sąd uznał, że zostały one spełnione, tj. skarżąca poprzedziła wniesienie tej skargi złożeniem ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie (§ 1) wnoszone do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowania, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie (§3). Wymóg złożenia ponaglenia przed wniesieniem skargi przewiduje także art. 52 i art. 53 § 2 b p.p.s.a. Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżąca, która działała bez pełnomocnika, złożyła liczne ponaglenia: z dnia [...] grudnia 2022 r., [...] grudnia 2022 r., [...] stycznia 2023 r., które wniesione zostały do Burmistrza oraz do Wojewody. Mimo jednak, że nie zostały one złożone do właściwego organu, którym jest w tym przypadku (sprawa z zakresu pomocy społecznej) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, to zdaniem Sadu nie miało wpływu na ocenę spełnienia opisanego wymogu formalnego. Zwrócić należy uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r., II OSK 2203/20 wskazał, na obowiązek przekazania ponaglenia według właściwości. NSA zauważył, że jeśli ponaglenie stanowi podanie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, to zgodnie z art. 65 § 1 i 2 k.p.a. jego wniesienie nawet do organu niewłaściwego jest skuteczne i powinno skutkować przekazaniem do organu właściwego, z jednoczesnym zawiadomieniem wnoszącego podanie. Powołany przepis służy temu, aby mimo wniesienia podania do organu niewłaściwego zostało ono doręczone organowi właściwemu oraz aby strona z powodu swego błędu nie poniosła szkody (postanowienie NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 3655/19, publ. CBOSA). Zatem należało stwierdzić, że Burmistrz, a także Wojewoda nie dopełnili w istocie obowiązku przekazania ponagleń skarżącej (w których jest mowa o braku rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2022 r. i braku wydania decyzji administracyjnej), według właściwości do organu wyższego stopnia, tj. do SKO Wobec powyższego w/w ponaglenia złożone przez skarżącą należało uznać za wypełniające wymóg otwierający drogę do złożenia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Tym bardziej, że w przypadku wniesienie ponaglenia, jego wynik nie ma znaczenia dla oceny spełnienia wymogu formalnego skutecznego wniesienia skargi, ani też Sąd nie jest w żaden sposób związany wynikiem takiego postępowania. Wobec stwierdzenia zatem, że przedmiotowa skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu wskazać należy, iż zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Aby dokonać oceny czy zaistniała na gruncie przedmiotowej sprawy bezczynność organu konieczne jest wyjaśnienie czym jest bezczynność. Bezczynność organu, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., ma miejsce w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. tj. w ramach instytucji sygnalizacji. Analogicznie bezczynność organu pojmowana jest w orzecznictwie. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Organ – zgodnie z art. 36 k.p.a. – ma obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Obowiązek ten istnieje również wtedy, gdy przyczyny zwłoki nie są zależne od organu. Przepis ma zatem zastosowanie w każdym przypadku, gdy sprawa nie zostanie załatwiona w terminie. Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, uzależnionym wyłącznie od upływu terminu określonego w ustawie lub terminu wyznaczonego przez organ na podstawie omówionego powyżej art. 36 k.p.a. Dodać należy, iż organy administracji publicznej prowadząc postępowanie powinny kierować się zasadami ogólnymi postępowania wyrażonymi w art. 6 – 16 k.p.a., w tym zasadą szybkości. Zauważyć należy, że wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).Każdy, kto inicjuje postępowanie administracyjne ma zatem prawo oczekiwać podejmowania przez organ działań odpowiadających zasadzie szybkości zawartej w art. 12 § 1 k.p.a., oczekiwać od organu sumiennej analizy treści wniosku i działań zmierzających do rozwiania wątpliwości odnośnie do jego treści, jeżeli takowe się pojawią, a także oczekiwać rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (za: wyrok NSA z 21 lutego 2023 r. I OSK 1583/22, CBOSA). Do sprawy z wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2022 r. o przyznanie zasiłku celowego w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej, zastosowanie znajdują przepisy przede wszystkim ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 tej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 u.p.s). Chociaż przepis ten jako jedyną przesłankę materialnoprawną przyznania zasiłku przewiduje poniesienie straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej i pozwala na odstąpienie od uwzględnienia wysokości dochodu, to jego wykładni należy dokonywać w świetle zasad ogólnych Działu I, Rozdziału 1 u.p.s. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 2333/17). Zgodnie zaś z art. 41 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Celem pomocy społecznej jest umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.), a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby tych osób powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Na gruncie rozpoznawanej sprawy, co nie było kwestionowane przez strony, skarżąca zwróciła się do organu wnioskiem z [...] sierpnia 2022 r. o udzielenie pomocy w postaci zasiłku celowego w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej, sporządzonym na stosownym formularzu udostępnionym przez organ. Skarżąca podała, że w dniach 18-25 lutego 2022 r. w wyniku nawałnicy i huraganu zostało uszkodzone: połamane krokwie, zerwane pokrycie dachu, zalane stropy i pomieszczenia na parterze. Wartość szkody (położenie nowego dachu) określiła na kwotę 200.000 zł. W tym zakresie pomoc udzielana w formie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. stanowi wykonywanie przez organ wykonawczy gminy zadania powierzonego mu przez administrację rządową. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy m.in. przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Do zadań wojewody należy natomiast m.in. ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 22 pkt 1 u.p.s.) oraz nadzór nad realizacją zadań samorządu gminnego (art. 22 pkt 6 u.p.s.). Z kolei gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 u.p.s.). Dodać należy, iż w dniu 20 kwietnia 2022 r. zatwierdzone zostały przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "Zasady udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerwy celowej na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych". W postanowieniach ogólnych tego pisma podano, że pomoc jest udzielana w formie zasiłku celowego przyznawanego, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Pomoc może być przyznawana niezależnie od kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy. Wypłaty zasiłków celowych dokonywane są przez właściwe miejscowo ośrodki pomocy społecznej (pkt 1). Pomoc przeznaczona jest dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, które w wyniku zdarzenia, w szczególności powodzi, podtopień, intensywnych opadów atmosferycznych, silnych wiatrów, wyładowań atmosferycznych lub osunięć ziemi, zwanych dalej "zdarzeniem klęskowym" poniosły szkodę i obejmuje ona: 1) tzw. pomoc "doraźną" w gospodarstwach domowych (w budynkach mieszkalnych, w podstawowym wyposażeniu gospodarstw domowych), jeśli ww. osoby znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane środki własne; 2) remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku zdarzeń klęskowych. Pomoc udzielana jest na wniosek osoby uprawnionej lub z urzędu złożony nie później niż w terminie 30 dni od dnia wystąpienia zdarzenia o charakterze klęski żywiołowej. Wniosek może zostać złożony ustnie do protokołu poza siedzibą ośrodka pomocy społecznej, w szczególności w miejscu zdarzenia klęskowego (pkt 4). W/w pismo ustala jedynie zasady określające sposób postępowania organów pomocy społecznej wnioskujących o udzielenie pomocy finansowej z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Obrazuje ono określone ujednolicone standardy i zasady postępowania organu pomocowego względem osób pokrzywdzonych zdarzeniem klęskowym, celem zapewniania równego dostępu do pomocy finansowej ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Pismo to nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. II SA/Bd 567/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. II SA/Rz 1259/20). Tego rodzaju wytyczne mają charakter pomocniczy i mogą być wykorzystywane do oceny stanu faktycznego w celu zapewnienia równego dostępu do przewidzianych świadczeń na minimalizowanie negatywnych skutków spowodowanych zdarzeniem o charakterze klęski żywiołowej. Wykonując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i dokonując wypłaty środków finansowych przekazanych na zasiłki celowe na usuwanie skutków klęski żywiołowej, organ pomocowy powinien zatem uwzględniać przeznaczenie środków publicznych określone w wytycznych organu rządowego, który przekazuje środki finansowe na realizację tego zadania zleconego, co określa jednocześnie możliwości finansowe organu pomocowego. Dlatego też organ pomocowy powinien dokonać oceny określonych okoliczności występujących w danej sprawie nie tylko w świetle norm prawa materialnego powszechnie obowiązującego zawartych w ustawie o pomocy społecznej, lecz także z uwzględnieniem ww. Zasad udzielania pomocy finansowej (tak samo (zob. wyrok NSA z 25.01.2017 r., II GSK 3501/16). Oczywiście podstawą prawą przyznania omawianego zasiłku celowego nadal są zawsze stanowiące źródło powszechnie obowiązującego prawa przepisy ustawy o pomocy społecznej, a do postępowania w tym zakresie stosuje się przepisy k.pa. Analiza akt administracyjnych i sądowych sprawy, a także wyjaśnienia skarżącej i organu, wykazały, iż niewątpliwe pomimo złożenia przez skarżącą wniosku w dniu [...] sierpnia 2022 r. sprawa o zasiłek celowy w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej, nie została przez organ załatwiona w żaden sposób przewidziany przepisami k.p.a. Nie została wydana w tym zakresie decyzja administracyjna (ani pozytywna, ani negatywna), nie odmówiono też wszczęcia postępowania, ani też nie wydano żadnego innego postanowienia w trybie k.p.a. Do tego organ nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy organ poprzestał w sprawie na przeprowadzeniu czynności zmierzających do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (który ostatecznie nie został do końca przeprowadzony z uwagi na postawę skarżącej) i informowaniu skarżącej, głównie ustnie i telefonicznie (na podstawie relacji organu) o braku spełnienia przesłanek umożliwiających uzyskanie wnioskowanej pomocy. Organ w przesłanym do Sądu stanowisku obszernie opisał okoliczności sprawy, przyznawanej skarżącej pomocy w innych postępowaniach, licznych pism składanych przez skarżącą, przebieg oględzin. Do tego organ podał, iż stwierdzając brak spełnienia przesłanek do uwzględnia wniosku z [...] sierpnia 2022 r. podjął postępowanie w zakresie udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, ale z uwagi na niezakończone przed sądem administracyjnym postępowanie w sprawie specjalnego zasiłku celowego przyznanego skarżącej decyzją z [...] kwietnia 2021 r., postępowanie zostało zawieszone. Niestety analiza akt sprawy nie wykazała, aby po 4 sierpnia 2022 r. wszczęte zostało przez organ postępowanie w sprawie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego (które nastąpiłoby na skutek ,,przekwalifikowania" wniosku z [...] sierpnia 2022 r.). Analiza akt sprawy nie potwierdziła także, aby wydane zostało przez organ jakiekolwiek postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Pomimo zatem twierdzenia organu, że sprawa z wniosku z [...] sierpnia 2022 r. pozostaje w toku i prowadzone jest w niej postępowanie, w istocie z akt sprawy wynika, że organ nie podjął żadnych czynności w w/w postępowaniu odpowiadających wymogom k.p.a. Natomiast pomimo stwierdzenia przez organ, na podstawie wniosku z [...] sierpnia 2022 r., braku przesłanek do przyznania skarżącej zasiłku celowego w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej (na co wskazuje odpowiedź na skargę, czy wyjaśnienia organu przesyłane do Wojewody) organ nie wydał w tym zakresie stosownej decyzji. W tym względzie ustne informowanie strony, czy nawet lakoniczne poinformowanie jej w piśmie, że nie zostały spełnione wymagane przesłanki przyznania pomocy, nie można uznać za działanie prawidłowe w świetle wymogów k.p.a Reasumując Sąd stanął na stanowisku, że wobec złożenia przez skarżącą wniosku z [...] sierpnia 2022 r. sprawa winna zostać rozpoznana w trybie administracyjnym. Organ w istocie nie podjął żadnego rozstrzygnięcia, ani też działania, które w świetle przepisów k.p.a pozwalałyby uznać, iż nie pozostaje w bezczynności. Skoro organ uchyla się od wydania aktu kończącego to postępowanie bądź nie stosuje innego rozstrzygnięcia w trybie k.p.a. celem załatwienia sprawy administracyjnej, to pozostaje w stanie bezczynności, przekraczając terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziane nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Stąd też Sąd zobowiązał organ do załatwienia niniejszej sprawy jak w pkt I sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przepis art. 35 § 3 k.p.a. dla załatwienia sprawy zakreśla co do zasady termin miesiąca, zaś dla sprawy szczególnie skomplikowanej – termin dwóch miesięcy. Nie jest przy tym rzeczą Sądu na obecnym etapie sprawy dokonywanie oceny, jakie rozstrzygnięcie powinno zostać przez organ wydane. Przedmiotem oceny jest natomiast to, czy organ w prawnej formie odniósł się do wniosku skarżącej, podejmując prawidłowe czynności w świetle przepisów k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd zobowiązał organ – Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2022r. o zasiłek celowy w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I sentencji wyroku). Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność Burmistrza nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Ustawodawca nie zdefiniował kiedy bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pozostawiając ocenę w tym zakresie składowi orzekającemu, który oceny takiej dokonuje w oparciu o analizę całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018r., I OSK 2424/16, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, iż dla uznania, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa musi być ono znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por.: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów określonych przepisami prawa co do obowiązku rozpoznania wniosku, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Sąd uznał, iż bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie nosiła tych cech. Przy ocenie w tym zakresie Sąd wziął także pod uwagę, że skarżąca kieruje do organu liczne pisma i wnioski, często powielając ich treść, co jak sam organ zauważył, utrudnia procedowanie przez organ. Organ wydał przy tym decyzji w latach 2019 -2023 r. Z powyższych względów w ocenie Sądu w działaniach organu nie można stwierdzić oczywistego lekceważenia wniosku i braku woli załatwienia sprawy. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł również podstaw do zastosowania z urzędu środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zasądzenie sumy pieniężnej i nałożenie na organ grzywny są uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA). Sąd mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznał , iż nie zachodzą w przedmiotowej sprawie przesłanki uzasadniające przyznanie sumy pieniężnej od organu, bądź nałożenia na organ grzywny.